Utsläppshandelsavtal med bismak
Med nattens preliminära uppgörelse om framtiden för EUs utsläppshandelssystem, faller den första biten i det stora pussel som utgörs av Europeiska unionens nya klimatpolitik, äntligen på plats. Jag skriver ”preliminära” för (bortsett från en del mera ceremoniella formaliteter) återstår för länderna att i ett möte med ländernas permanenta representanter, Coreper, på fredag ge klartecken. Låt oss hoppas att inget då strular till det.
På sluttampen har diskussionen handlat om villkoren för att få pengar ur den fond –”Moderniseringsfonden” – som ska byggas upp med auktionsintäkter från handeln, men utfallet av denna fråga har helt marginell betydelse från klimatsynpunkt, och har nog mera handlat om en prestigekamp mellan i första hand Polen och alla andra. Polen ville få använda fonden till att modernisera kolkraftverk, vilket ett antal andra medlemsstater och Parlamentet motsatte sig. Såvitt jag kan förstå löstes tvisten genom att ge fonden möjlighet satsa pengar i modernisering av koleldade fjärrvärmeanläggningar i Bulgarien och Rumänien, vilket naturligtvis inte löste Polens problem, men däremot berövade dess regering två allierade i förhandlingarna, varefter förhandlingarna kunde avslutas.
De viktigaste förändringarna var uppgjorda sedan tidigare. Man kunde ha önskat sig mera, men besluten innebär trots allt påtagliga skärpningar jämfört med nuvarande regler:
- Utgivningen av nya utsläppsrätter (EUA) kommer från och med 2021 att minska snabbare än hittills. Den s.k. linjära reduktionsfaktorn höjs från 1,74 % till 2,2 %, vilket betyder att nyutgivningen kommer att minska med drygt 48 miljoner per år mot idag dryg 38 miljoner per år. Utgivningen av nya utsläppsrätter kommer att upphöra 2057 mot tidigare 2067. Den totala utgivningen från 2013 minskar från 58 till 49 miljarder utsläppsrätter. S.k. internationella utsläppsminskningskrediter stoppas från 2021. Mycket stora framsteg.
- Utgivningen av de speciella luftfartsutsläppsrätterna (EUAA) kommer att trappas ned i samma takt som de reguljära EUA. Nuvarande regler innebär en fast utgivning på drygt 39 miljoner EUAA per år, men denna kommer alltså att sjunka till noll 2057. Därefter måste flyget klara sig utan fossil flygfotogen. Rätt tufft.
- Hela systemets funktion kommer att radikalt förändras genom att man fr.o.m. 2024 för in en automatisk annullering. Annulleringen är kopplad till den s.k. Marknadsstabilitetsreserv, MSR, som börjar fungera 2019. I MSR kommer man dels att placera en del utsläppsrätter (knappt 1 miljard EUA) som av olika skäl inte auktionerats eller delats ut gratis 2013-2020. Dessutom kommer man årligen, åtminstone 2021-2023, att placera 24 procent av det antal utsläppsrätter som egentligen skulle ha auktionerats i MSR. Vid utgången av 2024 görs en avstämning, och då kommer (läs nu noga!) det antal utsläppsrätter i MSR som överstiger det antal som (reellt) auktionerades ut 2023 att annulleras. Hur många EUA som därmed plockas ur systemet 2024 är oklart, men gissningen är att därmed ytterligare uppemot 2 miljarder utsläppsrätter plockas ut (=den totala utgivningen från 2013 sjunker till 46 miljarder EUA). Därefter kommer samma ”hyvlingsprocedur” att upprepas varje år så länge MSR innehåller minst 400 miljoner utsläppsrätter, vilket ytterligare kan krympa ”bubblan”.
Potentiellt viktiga andra förändringar är dels att man enats om att det undantag från krav om utsläppsrätter som gäller flyg mellan EU och resten av världen ska upphöra från 2024, (såvida inte EU-institutionerna beslutar något annat, t.ex. därför att vi fått ett fungerande globalt system), dels att man vid denna tidpunkt även ska föra in sjöfarten i systemen, såvida inget fungerande internationellt system etablerats.
Syftet med den komplicerade konstruktionen under punkt 3 ovan är inte primärt att minska utsläppen utan att höja priset på utsläppsrätter, men förändringen får dramatiska konsekvenser för hur man som företag, privatperson eller stat bör agera.
Med nuvarande system spelar det ingen roll för utsläppen om kärnkraften byggs ut, läggs ned eller behålls. Nya vindkraftverk sänker efterfrågan och priset på utsläppsrätter, men eftersom antalet utsläppsrätter inte påverkas, har det ingen effekt på utsläppen. Att byta glödlampan mot LED-lampa sänker priset på utsläppsrätter, men påverkar inte utsläppen. Det enda man som företag, privatperson eller stat i nuläget kan göra för att sänka utsläppen är att köpa och annullera utsläppsrätter.
Den omläggning som nu beslutats innebär att det hädanefter (i varje fall tills MSR minskat till 400 miljoner utsläppsrätter) kommer att fungera precis tvärtom. Strängt taget är det från och med i morse inte längre är någon vits att som företag, stat eller privatperson gå in och köpa och annullera utsläppsrätter. Att göra det leder nämligen inte längre till lägre utsläpp utan enbart till att det antal EUA som automatiskt annulleras 2024 minskar. Å andra sidan blir det åter helt avgörande för klimatpolitiken vad som sker med kärnkraften, hur mycket vindkraft som byggs ut eller om vi byter till LED-lampor.
Jag har i en tidigare blogg argumenterat för att denna nya modell nog faktiskt är sämre än den nuvarande, och jag känner mig tyvärr inte trygg med att man bland beslutsfattarna tillräckligt tänkt igenom vad den förändrade logiken i systemet innebär.
En oroande konsekvens är att klimatpolitiken ”åternationaliseras”, dvs. det blir mera meningsfullt med nationellt beslutade åtgärder, t.ex. att införa en koldioxidskatt även på verksamheter inom utsläppshandeln. Detta kan sammantaget leda till lägre utsläpp, men den ändrade logiken – ”avunionifieringen” av systemet – kan lika gärna leda till att det blir svårare att driva igenom tuffa, unionstäckande krav – motsträviga EU-medlemmar kan hävda att inslaget av subsidiaritet i lagstiftningen har ökat och att enskilda medlemmar därmed ska tillåtas att driva klimatpolitiken i lite lugnare takt.
”Åternationaliseringen” leder dessutom sannolikt till att de samlade kostnaderna för utsläppspolitiken stiger, när ambitiösa länder, som vill gå först men där kostnaderna för åtgärderna samtidigt är högst, drar iväg, parallellt med att trycket på de länder där man till låg kostnad skulle kunna minska mycket minskar.