Utan reformer blir de nationella klimatmålen irrelevanta

”Hur bör den svenska klimatpolitiken och de nationella klimatmålen utformas för att maximalt bidra till EU:s möjligheter att driva på det globala klimatarbetet?”

Ungefär så borde regeringen har formulerat det uppdrag som i veckan lämnades till den parlamentariska miljömålsberedningen. Svensk klimatpolitik är effektiv först när den maximalt stärker EU:s möjligheter att driva på den globala utvecklingen.

Tyvärr har regeringen valt att begränsa uppdraget till lite analyser (vad ska dessa användas till?), plus lite småputsning av målformuleringarna för 2030. Avrapporteringen ska redan 31 oktober, således sannolikt strax efter att EU-ländernas stats- och regeringschefer enats om unionens nya 2040-mål, ett beslut som rimligen måste få genomslag på den nationella politiken. Med andra ord perfekt tajming – inte.

Utöver en justering av 2030-målen, vill regeringen också ha förslag om ändrade former för att utse ledamöter i klimatpolitiska rådet (som utvärderar hur arbetet med att nå klimatmålen går). Hittills har rådet på egen hand förnyat sin sammansättning. Detta vill regeringen ändra på.

Man kan tycka att konkreta klimatpolitiska åtgärder i dagsläget är mera angelägna än att justera nationella klimatmål, men vare sig på kort eller lång sikt främjas klimatpolitiken av att den angelägna översynen av de gällande, efterhand alltmer irrelevanta, nationella målen skjuts upp.

2016 gjorde sju av riksdagens åtta partier upp om de nuvarande klimatpolitiska målen, ett stort framsteg. Men sedan dess har det gått nio år och EU-lagstiftningen skärpts i en utsträckning få nog då kunde föreställa sig. På flera sätt tvingar EU-lagstiftningen idag Sverige att driva politiken bortom de nationella målen.

I min ESO-rapport Temperaturhöjning i klimatpolitiken, publicerad i juni 2023, visade jag på behovet av reformer. Frågan lyftes även av John Hassler i hans rapport till regeringen. Argumenten för en översyn av målen har sedan dess knappast försvagats.

Därför vore det nog mera konstruktivt om alla som nu (med rätta) är upprörda över regeringens nonchalanta hållning till både EU-lagstiftningen och de nationella målen ägnade lite kraft åt att påverka hur de framtida, nationella målen ska se ut, istället för att slå vakt om en uppsättning mål som förvisso var banbrytande när de antogs, men som numera inte med bästa vilja i världen kan anses pådrivande.

För det oroande med regeringens direktiv är inte att de efterlyser en ”EU-anpassning” av 2030-målen. Det är tvärtom bra och nödvändigt. Problemet är att beredningens uppdrag i praktiken enbart handlar om 2030. Direktiven är kortsiktiga, utan skymten av framåtriktad strävan. (Direktiven verkar för övrigt ha värkt fram under mycket lång tid. På sidan 3 sägs att ”Regeringen har nyligen lagt fram en proposition om genomförande av ETS 2 i Sverige” – men denna proposition lämnades till riksdagen redan strax före sommaren 2024. Att formuleringen finns kvar signalerar rimligen dels att direktiven antagligen var näst intill färdigförhandlade och klara för beslut redan före sommaren 2024, dels att processen på slutet gick så rasande snabbt att man inte fullt ut hann uppdatera texten. I direktiven finns ytterligare några liknande exempel på ”eftersläpande korrekturfel”.)

När det gäller LULUCF – kolinlagringen i landskapet och träprodukter – har en EU-anpassning länge varit akut nödvändig. Det finns historiska förklaringar till att något mål om kolinlagring 2016 inte inkluderades i de nationella målen. Tyvärr har detta bäddat för de svårigheter Sverige nu har att efterleva EU-lagstiftningen (plus onödigt höga nettoutsläpp). Utan mål för kollinlagring blir klimatpolitiken halvblind och haltande. Avsaknaden av ett sådant mål är tillräckligt motiv för att se över de nationella målen.

2045-målet mest problematiskt

Men de största bristerna handlar inte om 2030, utan om de mera långsiktiga målen för 2040 och 2045.

Det fluffiga 2045-målet bygger på en hemsnickrad, svensk tolkning av begreppet ”netto-noll”, som kanske var klok eller nödvändig 2016, men som inte duger i EU-kontexten:
a/ Det svenska målet inkluderar inte enbart sådana utsläpp svenska politiker kan (och bör) påverka, utan även sådana som omfattas av EU:s nuvarande utsläppshandel och som därför inte ytterligare bör regleras på nationell nivå. Huruvida det nationella 2045-målet uppfylls eller ej ligger därför i hög grad utanför svenska politikers kontroll. Att sätta mål för sådant man inte kan påverka är ingen bra idé.
b/ Det nationella målet om ”netto-noll” 2045 har en helt annan konstruktion än det löfte om ”klimatneutralitet” till 2050 som finns i EU:s klimatlag, och som Sverige anslutit sig till via det gemensamma åtagande EU-länderna 2020 lämnade till Parisavtalet. Parisåtagandet handlar om ”nettoutsläpp”, och omfattar således inte bara utsläpp utan även kolinlagring. Något utrymme för EU-länderna att ersätta åtgärder på hemmaplan med insatser på andra håll i världen finns varken i unionens klimatlag eller i Parisåtagandet.
Som kontrast handlar det svenska 2045-målet istället i princip enbart om att minska bruttoutsläppen (utsläpp inom och utanför utsläppshandeln, exklusive LULUCF). Dessa utsläpp ska till 2045 minska med 85 procent jämfört med 1990. Kolinlagring definieras som en möjlig ”kompletterande åtgärd” som, om det krävs, kan utnyttjas för att fylla ut upp till ”netto-noll”. En annan ”kompletterande åtgärd” för att nå dit kan vara att köpa ”överprestationer” (relativt EU-lagstiftningen) från andra EU-länder eller någon typ av ”klimatkrediter” som genererats utanför unionen, det senare en variant som alltså inte tillåts inom EU-systemet.
c/ Senast i början av hösten 2025, dvs. sannolikt redan innan Miljömålsberedningen avrapporterar sitt nya uppdrag till regeringen, måste EU-ländernas ledare enas om ett nytt gemensamt åtagande under Parisavtalet. Enligt avtalet måste det nya åtagandet innebära höjda ambitioner, och åtminstone sträcka sig till 2035. EU-kommissionen har föreslagit att EU-länderna ska lova att till 2040 gemensamt minska de samlade nettoutsläppen inom unionen med 90 procent jämfört med 1990. För att klara detta måste (enligt kommissionens underlagsrapport) de samlade bruttoutsläppen till 2040 minska med minst 84-86 procent. För att nå det föreslagna 2040-målet inom EU, måste således bruttoutsläppen till 2040 minska lika mycket i hela unionen som Sverige satsar på att uppnå först 2045, fem år senare! Det mesta talar således för att vårt svenska 2045-mål redan i höst helt eller näst intill helt kommer att ha mist sin relevans. Mot denna bakgrund blir det lätt förvirrande när regeringen i tilläggsdirektivet efterlyser förslag från miljömålsberedningen som innebär ”att integriteten och ambitionsnivån inom det klimatpolitiska ramverket hålls intakt med sikte mot 2045”. Vadå ”intakt”? Hoppas regeringen att processen inom EU ska sänka 90-procentsmålet?
d/ Beträffande 2045-målet kan man dessutom konstatera att målet gått från att tidigare ha varit en stimulerande och samlande långsiktig nationell ambition, till att numera i första hand fungera som retoriskt fikonlöv i regeringens strävan att minska intresset för de på kort sikt snabbt stigande utsläppen. Klimat- och miljöministern tycks aldrig missa ett tillfälle att påpeka att det viktiga inte hur det går de närmaste åren, utan vad som sker på sikt, till 2045. Devisen ”hela vägen till nettonoll” finns i rubriken såväl för Tidöpartiernas tilläggsavtal om klimatpolitiken från november 2023 som den klimathandlingsplan regeringen presenterade en månad senare. 2045-målet har blivit en ursäkt för att skala ned och skjuta upp klimatåtgärder.

EU-lagstiftningen trumfar de svenska 2030-målen

Att de svenska klimatmålen blivit överspelade är inget att sörja eftersom det främst beror på att den europeiska lagstiftningen kommit ifatt och nu i många avseenden faktiskt ställer tuffare krav på den svenska politiken än de nationella målen.

LULUCF-förordningen. Mest angeläget är, som sagt, att äntligen fastslå ett nationellt mål för nettoinlagringen av kol i landskapet och träprodukter, det som inom EU regleras i den så kallade LULUCF-förordningen. För att inte strida mot denna lagstiftning måste ett nytt nationellt mål hamna minst i nivå med vad förordningen kräver av Sverige. Det innebär att den årliga nettoinlagringen till 2030 successivt måste öka med knappt 4 miljoner ton koldioxidekvivalenter jämfört med snittet 2016-2028.

Skogen är i sammanhanget central. På sikt går det säkert att öka virkestillväxten, men för att klara lagkraven till 2030 krävs att virkesuttagen minskar. Hur stor neddragning som krävs beror på hur utsläppen från trafiken utvecklas. Flexibiliterna i EU-lagstiftningen tillåter medlemsstaterna att i stället för att öka kolinlagringen, minska utsläppen utanför utsläppshandeln (”ESR-utsläppen”) mera än än lagstiftningen kräver. I Sverige beror ESR-utsläppen främst på hur mycket fossila drivmedel vi använder. Om användningen av fossila drivmedel pressas ned rejält, behöver således inte virkesuttaget minskas lika mycket – vägvalet bestäms av medlemsstaterna själva. Ett ytterligare alternativ är att köpa ”överprestationer” under ESR eller LULUCF-förordningen från andra medlemsstater.

Det nationella LULUCF-mål som måste komma på plats, skulle kunna utformas som en ren kopia av kraven i EU-lagstiftningen – redan en sådan förändring skulle radikalt höja den svenska ambitionen. Vill Sverige dessutom återigen gå före, skulle vi nationellt kunna besluta att stänga möjligheten att nå målet genom kompenserande ESR-utsläpp eller köp från andra EU-länder.

Ett ambitiöst mål om ökad kolinlagring kan samtidigt bidra till göra det lättare att nå andra miljömål, till exempel miljömålet ”Levande skogar”.

ESR. Beträffande ESR-utsläppen (som i nuläget domineras av koldioxid från trafiken plus utsläpp av metan och lustgas från jordbruket) innebär det nationella målet till 2030 en minskning med minst 63 procent jämfört med 1990. Av minskningen kan 8 procentenheter (3,7 miljoner ton) nås med ”kompletterande åtgärder”, dvs. på andra sätt än genom att minska de inhemska ESR-utsläppen. Naturvårdsverket har föreslagit att den ökning av kolinlagringen med knappt 4 miljoner ton som LULUCF-förordningen kräver, ska bokföras som ”kompletterande åtgärd” (sid 25 i rapporten Kompletterande åtgärder enligt det klimatpolitiska ramverket). Om regeringen följer Naturvårdsverkets förslag kan hela utrymmet för ”kompletterande åtgärder” fyllas till näst intill obefintlig extrakostnad.

Blir det så (eller om regeringen bokför andra typer av ”kompletterande åtgärder” upp till nivån 3,7 miljoner), återstår 2030 ett utsläppsutrymme under det nationella målet på ca 20,8 miljoner ton. Det är bara aningen mindre än den svenska tilldelningen 2030 av ESR-utrymme under EU-lagstiftningen (ca 21,6 miljoner ton). Siffrorna går inte att jämföra rakt av, eftersom EU-lagstiftningen egentligen reglerar en utsläppsbudget för perioden 2021-2030, medan det nationella målet enbart gäller årtalet 2030. Dessutom hänger Sveriges möjligheter att klara ESR-kraven på hur vi uppfyller EU:s krav om kolinlagring 2021-2025 – missar Sverige detta krav blir vi av med ESR-utrymme och då kan vi faktiskt hamna i en situation där vi bryter mot EU-lagstiftningen trots att det nationella målet uppfylls!

Mot denna bakgrund är det, enligt min uppfattning, inte meningsfullt att diskutera om det nationella ESR-målet för 2030 är tuffare än kraven i EU-lagstiftningen, eller om det är tvärtom. Det spelar helt enkelt ingen roll vilket mål vi väljer att sikta mot. Förutsättningarna för den nationella klimatpolitiken påverkas i princip inte alls av om vi behåller nuvarande nationella 2030-mål eller i stället kopierar kraven i EU-lagstiftningen.

Genom att enbart luta sig mot EU-lagstiftningen, eller i varje fall utgå från samma tekniska målkonstruktion, skulle däremot målstrukturen förenklas. Att enbart ”adoptera” EU-kraven och göra dem till nationella 2030-mål – i princip frikopplade från EU-lagstiftningen – skulle faktiskt ha en poäng. Det skulle ge en viss garanti för att eventuella försvagningar (Gud förbjude) av EU-lagstiftningen inte fullt ut slår igenom på svensk botten så länge inte riksdagen tar beslut om detta. Att på detta sätt rakt av ”adoptera” EU-lagstiftningen skulle inte skärpa den nationella politiken, men det skulle förhindra att de nationella förutsättningarna för till exempel satsningar på elfordon och biodrivmedel i Sverige förändras på grund av EU-beslut. En sådan trygghet kan vara avgörande för att investerare ska våga satsa på den svenska omställningen.

Trafikmålet om minus 70 procent till 2030 är nu historia

Det nationella målet att minska de svenska utsläppen från trafiken 2010-2030 med 70 procent är det enda nationella mål som tydligt går längre än EU-lagstiftningen (eftersom det saknas ett lagstadgat EU-mål för trafikens utsläpp). 2023 var de svenska trafikutsläppen 13,5 miljoner ton, ca 37 procent lägre än 2010. Med Tidöregeringens slakt av reduktionsplikten väntas utsläppen 2024 istället ha lyft till över 16 miljoner ton. För att Sverige inte ska bryta mot EU-lagstiftningen krävs därmed kraftiga minskningar av trafikutsläppen kommande år (det gäller särskilt om vi missar LULUCF-kravet 2021-2025). Att till 2030, i linje med det nationella målet att minska med 70 procent, ned till 6,2 miljoner ton, får dock numera betraktas som ogenomförbart. Det finns verkligen fortsatt alla skäl i världen att så snabbt som möjligt pressa ned dessa utsläpp, men a/utsläpp från trafiken är inte mera problematiska än andra utsläpp och b/ värdet av att behålla mål som ingen tar på allvar kan ifrågasättas.

Uppdraget: Hur stärker vi EU:s röst maximalt?

Det för oss åter till det inledande konstaterandet att den centrala uppgiften för svensk klimatpolitik är att bidra till att maximera EU:s inflytande över den globala klimatpolitiken. Det svenska beslutet om nationella klimatmål har säkert bidragit till att EU-politiken skärpts, precis som motsvarande beslut i till exempel Tyskland, Danmark, Nederländerna och Finland. Hur de svenska utsläppen utvecklas påverkar EU:s inflytande globalt.

I längden hänger dock EU:s inflytande över den globala klimatpolitiken inte enbart på hur tuff unionens klimatpolitik är. Den tuffa klimatpolitiken måste kombineras med en positiv ekonomisk utveckling. Ett EU med låga utsläpp fast med en påtagligt sämre ekonomisk utveckling än till exempel USA och Kina, kommer att tappa i inflytande även på klimatområdet. Ett ekonomiskt framgångsrikt EU bör däremot fortsatt ha goda förutsättningar att tvinga (eller locka) fram effektiv klimatpolitik även i resten av världen, till exempel via den nya ”koldioxdtullen” CBAM som ger rabatter vid import av produkter tillverkade i länder med utsläppshandel eller koldioxidskatt.

26 februari blir ett viktigt datum. Denna onsdag kommer EU-kommissionen att presentera sitt förslag till en ”Green Industrial Deal” som sägs syfta till att bättre än hittills viga samman klimatpolitiken med den ekonomiska politiken. Hur denna process faller ut är naturligtvis mycket viktigare för den globala klimatpolitiken än var översynen av de nationella svenska klimatmålen landar. Men utvecklingen är summan av vad vi alla gör. Och Sverige har visat vägen förr…

 

 

———————————————-

De nationella klimatmålen

Målår 2030: a/ Trafikens utsläpp ska vara minst 70 procent lägre än 2010
b/ Utsläppen utanför utsläppshandeln (”ESR-utsläppen”) ska vara minst 63 procent lägre än 1990 – minskningen kan till högst 8 procentenheter nås genom ”kompletterande åtgärder”

Målår 2040: Utsläppen utanför utsläppshandeln (”ESR-utsläppen”) ska vara minst 75 procent lägre än 1990 – minskningen kan till högst 2 procentenheter nås med ”kompletterande åtgärder”

Målår 2045: Sverige ska uppnå ”netto-nollutsläpp”, med vilket menas att de samlade utsläppen inom och utanför utsläppshandeln ska minska med 100 procent – upp till 15 procentenheter av minskningen kan nås med ”kompletterande åtgärder”

Som ”kompletterande åtgärder” anges i propositionen om det klimatpolitiska ramverket ”nettoupptag i skog och mark, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning och lagring av biogen koldioxid”.