Utsläppshandel på skakig resa mot oklar framtid

170303

Från början var det tänkt att man skulle få ned utsläppen med hjälp av en europeisk koldioxidskatt. Den tanken dödades dock redan under tidigt 90-tal när britterna sa tvär-nej; inte för att de var emot klimatåtgärder utan därför att de för liv och pina inte ville ge EU rätt att besluta om (ännu mindre samla in) skatter. Med Sverige samtidigt på väg in i unionen stärktes britternas ståndpunkt och tanken på en EU-gemensam koldioxidskatt fick överges.

Nästa alternativ var ett utsläppshandelssystem – ”cap-and-trade”. Politikerna skulle fastställa ett tak för hur stora de totala framtida utsläppen fick vara och sedan skulle rätten att släppa ut säljas till den som betalade bäst. På så sätt skulle man få kontroll över utsläppen samtidigt som åtgärder för att minska dem skulle ske där det var billigast.

Under två försöksperioder 2005-07 resp. 2008-12 etablerades systemet, dock baserat på att praktiskt taget alla ingående företag fick sina utsläppsrätter gratis (vilket dock inte hindrade uppkomsten av en handel där företag som enkelt kunde sänka sina utsläpp, sålde sina utsläppsrätter till företag med större svårigheter – att svenska SSAB under recessionen 2009-10 kunde sälja kopiösa mängder utsläppsrätter hjälpte företaget genom krisen).

I slutet av 2008 beslöts om radikala förändringar av systemet som skulle träda i kraft 2013.

• All hantering skulle centraliseras till EU-kommissionen och styras av unionsgemensamma regler utan egentlig inblandning från medlemsstaterna.
• 2013 skulle det utfärdas drygt 2 miljarder utsläppsrätter. Detta antal skulle årligen minskas med drygt 38 miljoner (vilket motsvarar 1,74 % av det årliga snittutsläppet 2008-12, kallas Linjär Reduktionsfaktor, LRF=1,74). Sista utsläppsrätten skulle utfärdas 2067. Då skulle totalt 58 miljarder utsläppsrätter ha getts ut sedan 2013.
• Andelen som delades ut gratis skulle sjunka från 2013 60% ned mot 2020 40%. Elsektorn (som svarar för 2/3 av utsläppen) skulle inte få någon gratistilldelning alls. 2027 skulle all gratistilldelningen upphöra. De utsläppsrätter som inte delades ut gratis skulle säljas på offentliga auktioner vars intäkter skulle gå till medlemsstaterna.
• Gratistilldelningen av utsläppsrätter skulle baseras på behovet hos de 10% mest koldioxideffektiva företagen i varje bransch – ”riktmärket”. Normalt skulle företagen få 30% av detta behov, i undantagsfall 100%.
• En grupp fattigare medlemsstater skulle få extrapotter både för gratisutdelning och för auktionering.

Det kallades för ett marknadsekonomiskt system (vilket fick folk från vänsterhåll att tycka illa om systemet och folk på högerkanten att gilla det), men var alltså i grunden en regleringsåtgärd där politikerna, inte marknaden eller teknikutvecklingen, skulle bestämma de högsta totalt tillåtna mängden utsläpp. Stalinism med lite marknadsekonomisk twist.

Många upprördes över att ett antal anläggningar med särdeles höga utsläpp fortsatt skulle få stora mängder gratis utsläppsrätter.

Huruvida utsläppsrätterna delas ut gratis eller säljs på auktion har en enorm betydelse från ekonomisk synpunkt – en utsläppsrätt är ett värdepapper och därför vill naturligtvis varje företag maximera sin gratistilldelning. För vissa företag innebär gratistilldelningen varje år miljardinkomster.

Från klimatsynpunkt har det däremot troligen ingen eller väldigt liten betydelse på vilket sätt utsläppsrätterna placeras på marknaden. Den ekonomiska vinningen av lägre utsläpp är exakt densamma oavsett om ett företag köpt sina utsläppsrätter eller fått dem gratis. Genom gratistilldelningen kunde man däremot eliminera den nackdel det annars vore för företagen att bedriva sin verksamhet inom unionen i stället för någon annanstans i världen.

I själva verket visade det sig att gratistilldelningen blev så frikostig att utsläppshandeln för de flesta företag inneburit att de stärkt sin internationella konkurrenskraft eftersom utsläppshandeln blivit en intäktskälla som inte erbjuds företag på andra håll. Om det skett någon ”carbon leakage” (att utsläppande tillverkning flyttat på grund av utsläppshandeln) så har den nog skett från resten av världen till EU, inte tvärtom, som det larmades om i förväg.

Gratistilldelningen hamnade dock snabbt i problem. Det visade sig att reglerna för vilka företag som skulle få 30 resp. 100 procent blev så konstigt utformade att det som skulle fungera som ett undantag – 100% tilldelning – blev regel. Idag erhåller 97 (!) procent av de ingående företagen 100 % tilldelning.

Eftersom antalet utsläppsrätter som fanns tillgängliga för utdelning redan hade bestämts och den 100%-iga tilldelningen ledde till högre siffror, tvingades man tillämpa en undantagsregel i utsläppshandelsdirektivet som går under det smidiga namnet ”den sektorsövergripande reduktionsfaktorn”, CSCF, vilket i praktiken inneburit att inga företag fått 100% av riktmärket utan att tilldelningen ar tvärtom sjunkit från 2013 94% till 2020 82%. Industrifolket blev naturligtvis förbannade, men man ska alltså samtidigt beakta att företagen trots detta nästan vartenda år i genomsnitt fått fler gratis utsläppsrätter än de behövt för att täcka sina utsläpp.

Staren för det ”upphottade” systemet 2013 blev knackig med extremt låga priser ned mot 3 euro per utsläppsrätt. Skälet var att man fram till 2012 istället för reguljära utsläppsrätter (EUA) kunde lämna in s.k. utsläppsminskningskrediter (CER/ERU) som genererats av åtgärder utanför EU. I detta system fanns emellertid ett fatalt kryphål som innebar att om man först producerade en typ av kemikalier med stark klimatpåverkan och sedan omedelbart förstörde dessa kemikalier så kunde man till väldigt låg kostnad erhålla utsläppsminskningskrediter. Omgörningen av systemet från 2013 innebar att detta kryphål stängdes, vilket i sin tur ledde till att det inför årsskiftet 2012/13 forsade in denna typ av fejk-krediter som alltså efter 31 december 2012 blev värdelösa. Nästan hela det överskott som systemet sedan dess släpat med sig, orsakades ursprungligen av detta tillfälliga inflöde av fejkade utsläppsminskningskrediter.

Där ungefär är vi idag. I många sammanhang brukar systemet beskrivas som ett misslyckande, främst därför att priset på utsläppsrätter har blivit mycket lägre än man räknade med när de viktiga besluten togs 2008. Då och då har det flutit upp ett och annat exempel på ekonomisk brottslighet, kopplat till systemet, men på det hela taget är det svårt att inte betrakta det hela som en framgång:

• Utsläppen från anläggningar inom utsläppshandeln har sjunkit snabbare än man kunnat ana. Redan 2013 var man nere på den nivå man siktat på för 2020. Detta borde isig räcka för att göra de flesta nöjda.
• Priserna på utsläppsrätter har legat kvar på väldigt låga nivåer, vilket betyder att kostnaden för att begränsa utsläppen nog har varit nära noll (utvecklingen har snarare främst styrts av frikostiga bidrag till ökad produktion av förnybar el, vilket sänkt både utsläppen och efterfrågan på utsläppsrätter). Den subventionerade utbyggnaden av förnybar elproduktion har varit så kraftig att elpriserna fallit, trots att kolkraftverken numera måste köpa en utsläppsrätt för varje ton CO2 de släpper ut.
• Det fiffel som uppdagats gäller perioden före 2013 och har inte handlat om själva utsläppshandeln utan om momsfusk. Några negativa effekter från klimatsynpunkt har inte uppdagats.

Ändå har systemet utsatts för en väldigt hård kritik, som dock märkligt nog egentligen aldrig har handlat om effekterna på utsläppen.

Även miljöorganisationer har koncentrerat sin kritik på att företag som fått gratistilldelning har tjänat mycket pengar utan att lyfta ett finger (vilket är sant och stötande, men inte skadligt för klimatet) och på att priset på utsläppspriser varit så lågt (som om syftet med systemet skulle vara att straffa utsläppare, vilket det ju inte är).

Klagomål på det låga priset på utsläppsrätter har också kommit från vissa medlemsstater (som hoppats på stora auktionsintäkter), vindkraftsindustrin (som inte fått lika stora beställningar som man skulle fått om elen varit dyrare) och från vattenkraftsföretagen (som hade hoppats att utsläppshandeln skulle driva upp elpriserna och företagens inkomster utan att deras kostnader skulle påverkas ett dyft).

Prisfrågan har i mycket präglat debatten. Redan 2013 beslöts att under åren 2014-16 minska utgivningen av nya utsläppsrätter med 900 miljoner och föra ut dessa utsläppsrätter på marknaden först 2019 och 2020 (brukar kallas ”backloading”). Beslutet orsakade ett litet hack i prisutvecklingen, men effekten försvann snart.

2015 enades parlamentet och ministerrådet därför om en ny metod att manipulera marknaden, kallad Marknadstabilitetsreserven, MSR. Den innebär kortfattat att om det är väldigt mycket oanvända utsläppsrätter i omlopp (=utsläppsrätter som sålts på auktion eller delats ut gratis men som ännu inte använts) placeras en del av de utsläppsrätter som är avsedda att auktioneras ut istället i MSR och säljs istället senare, när antalet utsläppsrätter i omlopp sjunkit. I reserven ska också de 900 miljoner utsläppsrätter som drogs undan försäljning genom ”back-loading”-beslutet placeras. Systemet ska börja fungera 2019.

I samma veva lanserade Kommissionen ett förslag till översyn av hela systemet, där det viktigaste var att trappa ned utgivningen av nya utsläppsrätter snabbare genom att från 2020 höja den linjära reduktionsfaktorn från 1,74 till 2,2. Konsekvensen av denna justering är att det totala antal utsläppsrätter som ska ges ut minskas med 9 miljarder och att slutåret för utgivning av utsläppsrätter flyttas från 2067 till 2057. Därutöver föreslogs diverse nya fondkonstruktioner för att slussa pengar till modernisering av elsystemen i Östeuropa, för forskning inom förnybart m.m.

15 februari 2017 röstade Europaparlamentet i plenum fram den linje parlamentets förhandlare ska driva i den s.k. trialogen med Kommissionen och regeringarna/Ministerrådet där lagstiftningen slutgiltigt ska formuleras (även om besluten formellt tas i parlamentet och ministerrådet). De viktigaste punkterna där parlamentet avvek från kommissionens förslag var att man från 2023 vill inkludera sjöfarten i systemet och samtidigt skärpa reglerna även för luftfarten. Dessutom vill man att 800 miljoner utsläppsrätter i MSR annulleras 2021 (motsvarar en skärpning av LRF med 0,06). I parlamentets miljöutskott fanns en majoritet för att höja LRF till 2,4, men den linjen röstade med knapp majoritet ned. Samma öde rönte ett förslag om att skrota gratistilldelningen av utsläppsrätter till cementindustrin och parallellt tvinga importörer av cement att lämna in utsläppsrätter motsvarande riktmärket. Dessutom vill man slopa medlemsstaternas skyldighet att auktionera ut de utsläppsrätter man tilldelats för detta ändamål. Den svenska regeringen skulle därmed kunna skärpa EUs klimatpolitik genom att helt enkelt annullera sin tilldelning av utsläppsrätter istället för att sälja den på auktion – detta är inte tillåtet i nuvarande lagstiftning.

28 februari 2017 drevs med brutala metoder fram en gemensam ståndpunkt (”general approach”) i ministerrådet som i vissa avseenden är mera radikal än parlamentets (vilket i dessa sammanhang är mycket ovanligt). Parlamentet vill kraftigt öka överföringen av utsläppsrätter till MSR fram till 2023 och därefter, fr.o.m. 2024, införa ett system som innebär att den mängd utsläppsrätter i MSR som överstiger antalet utsläppsrätter som auktionerades föregående år automatiskt annulleras. Hela arrangemanget är extremt tekniskt komplicerat och dessutom är effekterna i princip omöjliga att fullt ut förutse eftersom så många okända faktorer ingår. Räknar man lite på det hela utifrån hyfsat trovärdiga antaganden blir dock slutsatsen att parlamentets lösning innebär att redan 2024 1,5-2 miljarder utsläppsrätter kommer att annulleras (motsvarar en höjning av LRF från 2,2 till 2,3-2,33). Om jag förstått funktionen rätt innebär systemet att MSR aldrig kan bli större än föregående års auktionspott, dvs. risken för framtida stora överskott i systemet skulle elimineras.

För den svenska klimatpolitiken får det enorm betydelse hur den slutliga lösningen ser ut. Med parlamentets modell blir det beslut om den s.k. utsläppsbromsen, som regeringen drev igenom i budgetproppen 2016, såvitt jag kan förstå, helt meningslöst. Att regeringar eller privatpersoner köper och annullerar utsläppsrätter kommer inte längre att påverka hur stora de samlade utsläppen blir, utan enbart hur många utsläppsrätter som automatiskt ändå kommer att annulleras 2024 eller senare. Istället blir det viktiga hur stora de reella utsläppen blir, vilket i sin tur skulle kunna öppna en debatt om att återinföra koldioxidskatt även på företag som ingår in utsläppshandeln. Idag fyller en sådan skatt ingen funktion eftersom lägre utsläpp i Sverige bara leder till högre utsläpp någon annanstans. Likaså kommer vi åter att som enskilda kunna påverka de totala utsläppen t.ex. genom att minska elanvändningen.

Redan när direktivet om utsläppshandel infördes betraktades systemet som orimligt komplicerat. I många kretsar har det varit en sport att närmast kokettera om hur lite man fattar.

Med de nya förslag som nu ligger på bordet riskerar det hela tyvärr att bli ännu krångligare. Tekniskt kommer det säkert att kunna fungera, men om det uppstår problem finns en risk att de försvarsvallar i form av folkligt stöd som systemet kommer att vara i allt större behov av ju större tryck det kommer att sätta på företag och länder, inte kommer att hålla.

Personligen har jag därför lite svårt att känna glädje över det komplicerade bygge ett oenigt ministerråd beslöt om 28 februari – även om det innebär en större annullering än parlamentets hållning. Man skulle önska sig en större annullering än de 800 miljoner utsläppsrätter parlamentet föreslog, men detta är i alla fall en åtgärd som är lätt att begripa, inte minst för de tusentals företag som ska försöka navigera rätt i detta system. De ständiga kasten, den ökade komplexiteten tär på en legitimitet som redan är anfrätt.

Läs gärna min rapport ”Uppdatera klimatpolitiken”. Utgiven av Arena Idé 2014 – och således i allt mera akut behov av uppdatering…