Hårda villkor för att Sverige ska stödja EU-mål på minus 90 procent 2040

På tisdag, den 17 december, möts EU:s miljöministrar för sista gången under det ungerska ordförandeskapet. På dagordningen bland annat en diskussion om vilket unionsövergripande klimatmål för 2040 regeringarna vill se. (Tisdagens rådsmöte startar 10.00 och kan följas live här.)

Formellt handlar det om procentsatsen i unionens klimatlag, men detta mål kommer också att utgöra det nya, mera ambitiösa åtagande under Parisavtalet som medlemsstaterna ska lämna till FN:s klimatkonvention senast hösten 2025.

I februari föreslog kommissionen att målet ska vara att till 2040 minska unionens nettoutsläpp (bruttoutsläpp minus kolinlagring) med 90 procent jämfört med 1990. Denna ambition har kommissionen därefter upprepat i ett otal sammanhang, bland annat i Ursula von der Leyens instruktioner till de nya kommissionärerna.

Tidsschemat därefter ser ut ungefär så här:

Strax efter nyår 2025: Kommissionen presenterar ett konkret förslag till klimatmål 2040 att föras in i EU:s klimatlag.

Senast i början av hösten 2025: Medlemsstaternas stats- och regeringschefer enas om ett nytt, mera ambitiöst åtagande under Parisavtalet.

Höst 2025/vår 2026: Europaparlamentet och regeringarna (i form av miljöministerrådet) beslutar om det nya 2040-mål som skrivs in i unionens klimatlag.

Sommaren 2026: Kommissionen presenterar ett lagstiftningspaket ”Fit for 90” med de ändringar i EU:s mera detaljerade klimatlagstiftning som krävs för att uppnå en utveckling i linje med 2040-målet.

Inför ministrarnas möte på tisdag, har det ungerska ordförandeskapet försökt vaska fram hur en någorlunda gemensam ståndpunkt från regeringarna om kommissionens förslag kan se ut. Det underlag för diskussionen som ungrarna sammanställt innehåller inga överraskningar, och indikerar en ganska stabil uppslutning bakom förslaget om minus 90 procent.

Avgörande blir hur det går med att genomföra de åtgärder som finns i det lagstiftningspaket (”Fit for 55”) som beslöts i fjol. Om det blir problem med implementeringen kan detta bli ett argument för ett svagare 2040-mål. Det tycks dessutom finnas enighet om vikten av att kombinera minskade nettoutsläpp med en stärkt konkurrenskraft, om utsläppshandelns centrala roll, liksom om betydelsen av att införa incitament för ”carbon removals”.

Regeringarna har fått två frågor att besvara vid tisdagens möte. En handlar om hur den administrativa bördan kring politiken kan begränsas, den andra om hur politiken kan göras mera förutsägbar, hur den kan främja konkurrenskraften och hur man kan säkra att kostnaderna fördelas rättvist.

Trots att det snart har gått ett år sedan kommissionen presenterade sitt 2040-förslag, har den svenska regeringen inte tidigare visat var den står. I den så kallade preliminära ståndpunkt som i veckan lämnades till riksdagens EU-nämnd (inför det samråd som äger rum i nämnden i morgon 13 december) tydliggör regeringen sin position.

Och det första man kan konstatera är att vår nya regering inte tänker driva på processen. Man gör visserligen inte tummen ned för förslaget om minus 90 procent, men räknar samtidigt upp fem, delvis rätt tuffa, delvis rätt obegripliga, villkor för att ge sitt stöd. Hur regeringen tänker agera om den inte får gehör för sina villkor framgår inte.

1. Regeringens första villkor är att det i unionens klimatlag införs ett krav på alla medlemsländer att till 2050 på nationell nivå uppnå klimatneutralitet: ”Regeringen kan inte acceptera att länder som når nettonollutsläpp måste kompensera för andra medlemsstater som inte når klimatneutralitet 2050.”

Vad detta villkor konkret innebär är inte uppenbart, men en bokstavlig tolkning är att den svenska regeringen anser att medlemsstater med betydande nettoinlagring av kol i landskapet och träprodukter (en grupp Sverige lär komma att tillhöra) fortsatt ska kunna släppa ut växthusgaser motsvarande det kol man lagrar in. Länder utan nettoinlagring ska däremot inte få ha några bruttoutsläpp alls. Om denna tolkning stämmer, skulle det innebära en ”åternationalisering” av klimatpolitiken, bort från den sammanhållna, EU-gemensamma klimatpolitik, som inte minst den nuvarande regeringen i andra sammanhang brukar förorda.

Konkret syftar villkoret rimligen till att Sverige ska slippa kraven i LULUCF-förordningen om att öka nettoinlagringen av kol i landskapet – ett önskemål som inte minst den svenska skogsindustrin på olika sätt framfört eftersom det kan kräva begränsningar av virkesuttaget för att kunna uppfyllas.

Nuvarande inlagringskrav på medlemsstaterna är i huvudsak relaterade till landareal, dvs. medlemsstater med stor landareal (till exempel Sverige) måste bidra med större inlagring än länder med liten areal (till exempel Luxemburg). För att godkänna ett 90-procentsmål tycks Sverige nu kräva att inlagringskravet istället ska relateras till hur stora utsläppen från industri, energi, transporter etc. i respektive land är.

2. Denna position markeras ytterligare i regeringens andra villkor som innebär att EU inte ska ”förlita sig på svåruppnåeliga åtaganden för nettoupptaget i LULUCF-sektorn” utan ”fokusera på faktiska utsläppsminskningar och varaktiga upptag av koldioxid genom infångning och lagring.”, dvs. ytterligare en variant på temat ”Få bort kolinlagringen i landskapet och träprodukter från den klimatpolitiska dagordningen”.

3. Regeringens tredje villkor är en markering om att utsläppshandel fortsatt bör vara kärnan i den europeiska klimatpolitiken – nuvarande ordning med nationellt fördelade minskningskrav för de verksamheter som inte omfattas av utsläppshandel vill man slopa: ”Regeringen anser att dagens system med nationella åtaganden enligt ansvarsfördelningsförordningen ska upphöra efter 2030”. I denna fråga behöver nog den svenska regeringen inte ta strid. Från januari 2027, när unionens nya utsläppshandelssystem ETS2 öppnar, kommer praktiskt taget all fossilbränsleanvändning inom unionen att hanteras inom något av unionens två utsläppshandelssystem. Av de övriga utsläpp som idag regleras under ansvarsfördelningsförordningen (ESR), utgörs mer än 90 procent av utsläpp av metan och lustgas från jordbruket, utsläpp som kommissionen länge velat reglera tillsammans med kolinlagringen i landskapet i en reformerad och utvidgad LULUCF-förordning istället för under ESR. Banan är med andra ord spolad för ett upphävande av ansvarsfördelningsförordningen.

4. Regeringens fjärde villkor är att det på EU-nivå skapas incitament för ”permanenta negativa utsläpp”. Vad detta i första hand handlar om är att på något sätt göra det möjligt för verksamheter som inte helt kan undvika klimatpåverkande utsläpp – till exempel flyget, cementindustrin, avfallsförbränningen och jordbruket – att kompensera för återstående utsläpp genom att finansiera infångning och permanent lagring av biogen (bio-CCS) eller atmosfärisk koldioxid (DACCS). Idag kan till exempel cementindustrier slippa lämna in utsläppsrätter för den koldioxid de fångat in vid sina anläggningar och som lagras permanent i berggrunden eller i kemiskt stabila produkter. Koldioxid med annat ursprung, till exempel från förbränning av biomassa eller som fångats in från atmosfären, har däremot i nuläget ingen plats i EU-lagstiftningen. Här kommer det dock säkerligen att hända saker, vare sig den svenska regeringen kräver det eller ej – kommissionen har redan i uppdrag att i juli 2026 presentera förslag.

5. Femte punkten i regeringens villkorslista handlar om en ”teknikneutral energipolitik” med vilket rimligen menas att kärnkraft ska främjas på samma sätt som förnybar energi. Konsekvenserna av ett sådant krav är sannolikt begränsade – de medlemsstater som vill kan ju redan idag satsa på kärnkraft, som dessutom redan gynnas av utsläppshandelssystemet lika kraftfullt som den förnybara energin. Siktar den svenska regeringen egentligen på att få nuvarande förnybartdirektivet upphävt?

Samtidigt som regeringen således endast med viss tvekan är beredd att stödja ett 2040-mål på minus 90 procent, konstaterar den (aningen motsägelsefullt) att ”allt högre krav ställs på ett europeiskt ledarskap i klimatomställningen” med tanke på det osäkra världsläget.

Dessutom vill den att EU ska ”utröna möjligheterna att nyttja samarbeten inom Parisavtalets artikel 6 för att uppnå klimatmålen”. Tanken är rimligen att ersätta utsläppsminskningar inom EU (inklusive Sverige) med åtgärder på annat håll, där utsläppsminskningarna ska bokföras på EUs konto istället för på det land där effekten i realiteten uppstått.