10.11.2020 Blogginlägg 3 kommentarer

Kommer regeringarna att köra över parlamentet om EUs klimatmål 2030? Eller blir det tvärtom?

– Vid EU-toppmötet 10-11 december kommer stats- och regeringscheferna att enas om ett nytt, skärpt åtagande (NDC, Nationally Determined Contribution) enligt Parisavtalet. I sin nya NDC kommer EU-länderna att lova klimatneutralitet 2050, till 2030 en minskning av nettoutsläppen (bruttoutsläpp minus kolinlagring i landskapet) relativt 1990 med 55 procent. För att uppnå enighet kommer det dock sannolikt att krävas att Polen m.fl. på något sätt ”mutas” av övriga länder, via EU-systemet.

– Efter toppmötet (och miljöministrarnas möte 17 december) startar på allvar förhandlingarna mellan regeringarna och Europaparlamentet om vilket 2030-mål som ska skrivas in i EUs nya klimatlag, formellt en helt annan process. Under dessa förhandlingarna är toppmötets beslut bara ett av flera inspel, och diskussionerna kan landa i andra, mera ambitiösa, mål än de som finns i EU-ländernas NDC. (När den svenska regeringen har anklagats för att ge motstridiga signaler om vilken ambitionsnivå man vill att EU ska ha, är nog förklaringen att samma mål parallellt diskuterats av samma personer, fast i två olika sammanhang med olika förutsättningar.)

– Både Sveriges regering och parlamentet vill att det i klimatlagen ska skrivas in att varje enskilt EU-land ska uppnå klimatneutralitet 2050. Det är nog ingen bra idé.

– Samtidigt bekämpar den svenska regeringen förslagen om att låta EU-målet omfatta även kolinlagringen i landskapet. Konungariket Sveriges position är att det är viktigare att kunna öka virkesuttaget än att lösa klimatproblemen. Vi får hoppas att denna strävan misslyckas. Var Europaparlamentet (och dess ansvariga förhandlare Jytte Guteland) egentligen står är oklart.

– Både regeringen och Europaparlamentet vill i lagen skriva in ett mål om negativa utsläpp efter 2050. Parlamentet vill dessutom få in en ”koldioxidbudget”, en totalram för återstående utsläpp, samt därutöver inrätta ett övervakande expertråd, typ det svenska klimatpolitiska rådet. Alla verkar ense om att ett etappmål behövs även för 2040.

– Den uppgörelse regeringarna och parlamentet till sist enas om, blir utgångspunkten för den omarbetning av EUs hela klimatlagstiftning som kommissionen har lovat att presentera senast i juni 2021.

Ungefär så rörig är spelplanen inför ett par oerhört intensiva, och på många sätt avgörande, klimatpolitiska förhandlingsmånader inom EU.

———————————————————————————-

Nya klimatåtaganden till FN före årsskiftet

Senast vid årsskiftet 2020/2021 måste de länder som undertecknat Parisavtalet lämna in nya, skärpta åtaganden, så kallade NDCer (Nationally Determined Contribution), till FNs klimatkonvention, UNFCCC. EUs medlemsstater antar inga individuella NDCer, utan kommer istället att lämna in ett gemensamt, kollektivt löfte. I den gällande NDCn från 2015 lovar EU-länderna att 1990-2030 minska sina samlade utsläpp med 40 procent. Nu måste det löftet skärpas.

Vid toppmötet 10-11 december väntas medlemsstaternas stats- och regeringschefer anta en NDC med dels ett löfte om klimatneutralitet 2050, dels en skärpning av utsläppsminskningsmålet 1990-2030 från minus 40 procent (räknat som bruttoutsläpp, dvs. utan hänsyn till kolinlagringen i landskapet) till minus 55 procent (räknat som nettoutsläpp, dvs. utsläpp minus nettoinlagring i landskapet). Trycket på EU-topparna att enas kommer vara mycket starkt. Den 12 december, dagen efter toppmötet, ska kommissionsordföranden Ursula von der Leyen hålla tal i samband med femårsfirandet av Parisavtalet. Om hon då inte kan visa upp en ny, tuffare NDC blir det pinsamt.

Eftersom det nya 55-procentsmålet inkluderar kolinlagringen i landskapet är dock skärpningen av EUs mål inte fullt lika kraftfull som siffrorna antyder. Baserat på de s.k. nationella energi- och klimatplaner för perioden 2021-2030 som medlemsstaterna lämnat in, räknar kommissionen med att nettoinlagringen av kol i landskapet (plus i byggnader m.m.) 2030 ska motsvara 225 miljoner ton koldioxid. Det minskar behovet av utsläppsminskningar från trafik, industrier etc. För att uppnå en nettominskning av utsläppen på 55 procent räcker det därför att bruttoutsläppen (relativt 1990) minskar med 52-53 procent.

En viktig förutsättning för toppmötet är att beslutet om den nya NDCn inte primärt är ett EU-beslut, utan ett kollektivt beslut av medlemsstaterna. EUs normala röstningsregler gäller därför inte, utan antagandet av den nya NDCn måste ske i enighet.

Det betyder i sin tur att det är de minst ambitiösa länderna som avgör var man till sist hamnar. Trots diverse ”gurgel” från Polen och några andra kolberoende länder i östra delen av unionen på vägen, är det näst intill tvärsäkert att beslutet landar där kommissionen hamnat. Priset för enigheten lär bli ytterligare löften om ekonomiskt stöd till klimatomställningen i de knorrande länderna, t.ex. i form av utökade eller omdisponerade omställningsfonder, eller att de tilldelas en större andel av de utsläppsrätter som framöver ska auktioneras ut.

Driver parlamentet fram tuffare mål i klimatlagen än i NDCn?

Att EU-ledarna antar en NDC om att nettoutsläppen till 2030 ska minska med 55 procent, betyder dock inte automatiskt att denna ambition skrivs in i klimatlagen. Beslut om den nya lagen ska tas i enighet mellan medlemsstaterna och Europaparlamentet, och parlamentet lär knappast köpa toppmötets beslut rakt av, i varje fall inte utan att få något i gengäld. Men när en uppgörelse ska godkännas i rådet krävs inte enighet, utan då gäller kvalificerad majoritet. Det betyder att de medlemsstater som vid toppmötet motsatt sig en tuff NDC – och i det sammanhanget kunnat stoppa ett sådant beslut eftersom NDCn måste antas under enhällighet – kan inte utan vidare blockera att samma tuffa målsättning skrivs in i klimatlagen.

Det bud parlamentets förhandlare (med rapportören Jytte Guteland i spetsen) kommer med är mera ambitiöst än kommissionens förslag, och innebär att bruttoutsläppen (dvs. exklusive kolinlagringen i landskapet) till 2030 ska minska med minst 60 procent. Översatt till kommissionens sätt att räkna betyder det en minskning med 62-63 procent jämfört med kommissionens 55.

Vid förhandlingarna är parterna jämställda, och Guteland m.fl. har, som framgår, inga skäl att utan vidare acceptera det regeringscheferna har bestämt.

Enighet måste uppnås kring ett antal kniviga frågor:

Målnivån 2030: Minus 55 eller 60 procent?

Måldefinitionen 2030: Nettomål (dvs. inklusive kolinlagring), som kommissionen vill? Eller bruttomål (exklusive kolinlagring), som hittills?

Nationella klimatneutralitetsmål: Ska målet om klimatneutralitet 2050 enbart gälla för unionen som helhet (som kommissionen och regeringarna vill) eller måste dessutom vare medlemsland uppnå klimatneutralitet (som parlamentet och Sverige vill)?

Negativa utsläpp bortom 2050: Ska det skrivas in i lagen (som parlamentet och Sverige vill) att kolinlagringen i landskapet eller i berggrunden (CCS) efter 2050 ska vara större än utsläppen? Här har ministerrådet inte visat korten.

Koldioxidbudget: Ska man i lagen (som parlamentet kräver) ange hur stora de totala framtida utsläppen från unionen får bli?

The European Climate Change Council (ECCC): Ska unionen (vilket parlamentet vill) inrätta ett “klimatpolitiskt råd” för att övervaka att den nya klimatlagen efterlevs?

Många av de krav parlamentet, ibland även Sverige, driver är mycket bra. Klimatneutralitet 2050 räcker inte, vi måste så snart som möjligt börja dränera atmosfären på koldioxid. Därför bör EU redan nu fastslå målet om ”negativa utsläpp” bortom 2050. Att besluta om en ”klimatbudget”, ett tak för de samlade framtida utsläppen, är också en mycket bra idé; det viktiga inte är hur stora utsläppen är enskilda år, utan den samlade tillförseln av växthusgaser.

Att ett ytterligare expertråd skulle stärka klimatpolitiken är däremot inte uppenbart. Parlamentets förslag om etappmål även för 2040 tycks regeringarna redan ha gått med på.

Tyvärr har dock, menar jag, både Isabella Lövin, delvis även Jytte Guteland och Europaparlamentet, på ett par punkter hamnat fel.

  • Den ena, där båda (enligt min uppfattning) är fel ute, gäller kravet att klimatneutralitet 2050 inte bara ska gälla unionen som helhet, utan dessutom individuellt för varje medlemsland.
  • Den andra är motståndet mot att övergå till nettoutsläppsmål, dvs. att även beakta kolinlagringen i landskapet.

Klimatneutralitet 2050 på nationell nivå

Att låta kravet om klimatneutralitet 2050 även gälla varje medlemsstat för sig, är, menar jag, en konstig självmotsägelse. Medlemsstaterna har valt att i huvudsak hantera klimatpolitiken gemensamt på unionsnivå. Motiven för detta är starka och innebär att man tillsammans kan gå fortare fram och samtidigt hålla nere kostnaderna.

Varför vi ska ”åternationalisera” politiken när vi närmar oss klimatneutralitet är, mot denna bakgrund, inte lätt att förstå. Är inte själva vitsen med unionssamarbetet att förutsättningarna skiljer sig både inom och mellan länderna, och att den gemensamma kostnaden faller om politiken tar hänsyn till detta?

Eller bygger kravet på misstro? Utgår den svenska regeringen och Europaparlamentet från att vissa länder (inga namn), under decennier framöver, kommer att smita från sitt klimatansvar såvida inte nationella krav uttryckligen skrivs in i klimatlagen? I så fall – är inte åternationaliseringsgreppet ett väldigt fyrkantigt sätt att hantera problemet, mera ägnat att förstärka än dämpa misstänksamheten?

I alla medlemsländer (fast väldigt ojämnt fördelat) lär det dessutom även 2050 återstå utsläpp från jordbruket som på något sätt måste kompenseras. Varför skulle det vara bättre att låta nationsgränser styra var denna kompensation sker, än att göra det gemensamt, där det är enklast och billigast?

Nationell klimatneutralitet – en smitväg för Sverige?

Bakom kravet om åternationalisering kan man emellertid tyvärr dessutom – särskilt i fallet Sverige – ana betydligt mera suspekta motiv, som hänger ihop med den andra punkten där regeringen (möjligen även Guteland/Europaparlamentet) hamnat på fel linje, dvs. den om bruttomål vs. nettomål.

För om det är så att de svenska strävandena att klimatneutralitetsmålet 2050 ska vara både unionsövergripande och nationellt, och kommissionen trots allt vinner dragkampen om brutto- eller nettomål 2030 (den matchen har kommissionen nog redan vunnit), så kommer Sverige att hamna i den avundsvärda positionen att vara väldigt nära att redan nu uppnå det EU-lagstiftningen kräver till 2050, nämligen nationell klimatneutralitet.

Enligt Naturvårdsverket var 2018 de svenska bruttoutsläppen 51,8 miljoner ton, medan nettoinlagringen av koldioxid i landskapet (främst på grund av ökat virkesförråd) och träprodukter motsvarade 41,9 miljoner ton. Nettoutsläppen var således inte mer än 7,9 miljoner ton, mindre än ett ton per invånare, långt mindre än i resten av unionen, ett gap Sverige tämligen enkelt lär kunna sluta långt innan 2050.

En europeisk lagstiftning med detta utfall kommer givetvis inte att öka tempot i det svenska klimatarbetet.

Därför ska vi hoppas att Sverige och parlamentet tvingas ge upp idén om nationell klimatneutralitet under förhandlingarna.

Regeringen sätter avverkningsmöjligheterna före klimatpolitiken

Parallellt agerar dock, som nämnts, den svenska regeringen dessutom kraftfullt mot att unionens 2030-mål ska formuleras som ett nettoutsläppsmål. Sverige vill inte att kolinlagring i landskapet ska bli en del av unionens klimatpolitik. Drivkraften är dock knappast omsorg om klimatet, utan handlar om att förhindra att europeisk lagstiftning påverkar (= begränsar) möjligheterna att ta ut virke ur den svenska skogen.

Var parlamentet (och Jytte Guteland) egentligen står i valet mellan brutto- eller nettomål, om värdet av kolinlagring i landskapet, är oklart. Parlamentets minus 60-procentskrav formulerades i praktiken i parlamentets miljöutskott (ENVI) redan i början av september i år, dvs. innan kommissionens 55-procentsförslag hade lanserats, och baserades på det gällande minskningsmålet på 40 procent, dvs. ett bruttomål, som inte beaktar kolinlagringen.

Vid parlamentets slutomröstning den 6 oktober, när kommissionens förslag om ett nettomål på 55 procent ställdes mot ENVIs bruttomål på minus 60 procent, segrade ENVIs linje, men i beslutet tar parlamentet inte ställning explicit i den principiella frågan, eftersom den helt enkelt inte fanns på bordet när ENVIs position formulerades. Vill man, kan man hävda att parlamentet vill ha en skärpning av politiken motsvarande ett bruttomål på 60 procent, alternativt ett nettomål på minus 62-63 procent.

Vad parlamentet vill är således oklart. Jytte Guteland har samtidigt, inte minst i samband med att den nu gällande lagstiftningen om kolinlagring i landskapet, LULUCF-förordningen, för några år sedan beslutades, drivit en linje som legat väldigt nära den svenska regeringens. Trycket från regeringen och från den svenska skogsnäringen att hon ska stå fast vid denna ståndpunkt under klimatlagsförhandlingarna lär vara betydande.

Vid miljöministermötet 23 oktober argumenterade den svenska miljö- och klimatministern Isabella Lövin för en skärpning av EUs 2030-mål till 60 eller 65 procent (hon nämnde även siffran 55 procent, men menade nog då NDCn), men sa inte om det handlade om ett brutto- eller ett nettomål. När hon samma dag i SR:s Studio Ett fick möjlighet att utveckla sin syn, var hon dock mycket tydlig med att hennes krav gällde bruttoutsläpp, dvs. utan att ökningar av skogarnas kollager inkluderas.

I det positionsdokument som lämnades till EU-nämnden veckan före ministerrådsmötet var hon och regeringen ännu tydligare. Där markerade man att de skärpningar av klimatpolitiken som EU planerar inte får ” hindra en långsiktigt ökad och hållbar produktion av bioenergi, livsmedel och fossilfria material från jord- och skogsbruket”. Med andra ord är Sverige positiv till en tuffare klimatpolitik inom EU – dock endast under förutsättning att möjligheterna att öka uttaget av virke inte äventyras!

Den här linjen är, menar jag, varken den bästa för klimatet eller långsiktigt realistisk. Hittills har klimatpolitiken såväl inom EU som här i Sverige enbart, eller nästan enbart, handlat om att minska utsläppen av växthusgaser från energisystemet, trafiken, industrin, i viss mån jordbruket. Det klimatpolitiska ramverket – målet om ett klimatneutralt Sverige 2045 – handlar i princip enbart om bruttoutsläpp.

Atmosfärens halt av växthusgaser, och därmed det globala klimatet, påverkas dock inte enbart av hur mycket som släpps ut, utan också av hur mycket som fångas upp i havet eller av växtligheten.

När atmosfärens koldioxid ökar, förstärks växthuseffekten och temperaturen stiger. Hamnar koldioxiden i stället i havet försuras havsvattnet med potentiellt utomordentligt allvarliga effekter på ekosystemen, fiskenäringen etc. Bägge förloppen kan ge katastrofala konsekvenser.

I det mål om ett klimatneutralt EU 2050 som alla inblandade ställt sig bakom, inkluderas kolinlagringen i landskapet. Det finns egentligen inga bra skäl att inte redan nu börja bokföra och räkna enligt den modellen, men då samtidigt argumentera för att EU-målen i motsvarande mån skärps.

Jytte Guteland och parlamentet, helst även den svenska regeringen, bör därför gå till förhandlingarna om klimatlagen med kravet att nettoutsläppen 2030 ska vara minst 62-63 procent lägre än 1990. För att klara målet bör EU snarast införa styrmedel som stimulerar till en ökad nettoinlagring av kol i landskapet, enklast genom att skogsavverkningarna hålls nere. Det handlar sannerligen inte på långa vägar om något avverkningsstopp, men om att prioritera klimatet åtminstone lika starkt som önskemålen om att öka virkesuttaget.

3 Svar to “Kommer regeringarna att köra över parlamentet om EUs klimatmål 2030? Eller blir det tvärtom?”

  1. Dag Lindgren skriver:

    Tror inte EU klarar målet. Satte inte EU ett etapp,mål 2020 och hur klarar EU det? Det är mycket en fråga om hur man räknar (även detaljer) och det är svårare att göra internationellt, särskilt med skog där förhålladena är så olika. Jag anser Sverige själv och inte EU skall ha kotroll över svensk skog, även uttaget. Det är svårt att reglera uttag och försöker man så blir det lätt fyrkantigt och svårförutsägbart och byräkratiskt. Bättre låta marknaden bestämma och räcker inte det får man tänka på hur man skall påverka marknaden med incitament. Det är också viktig att veta exakt hur det skall straffas att avverkningran anses vara för höga. Det andas misstänksamhet mot Sverige att Sverige inte skulle eftersträva reduktioner av klimatgasutsläppen både netto och brutto. Jag tror inte heller man skall fatta ”bindande” beslut bortom 2040. Så mycket kan ändras i kunskap och EUs struktur. Jag tycker man till 2030 kan besluta både enbart utsläpp och netto utsläpp. Jag stödjer ett bruttomål på 60% minskning av bruttoutsläppen 1990-2030 för de enskilda länderna.

  2. Magnus Nilsson skriver:

    Enligt min uppfattning överdrivs motsättningen mellan att å ena sidan öka kollagret i skogen, å andra sidan ta ut virke. Om vi fortsätter att ta ut 90 procent av tillväxten, och lämnar resten (t ex genom de utökade och mera smarta naturhänsyn på den brukade arealen, och de större reservatsarealer som krävs för att klara den biologiska mångfalden) kommer virkesförrådet och kollagret att kunna ökas betydligt samtidigt som naturvärdena säkras. Politiken måste se till helheten och sträva efter att på ett kostnadseffektivt sätt kombinera målen om ökade kollager, bättre miljöhänsyn och ett lönsamt skogsbruk. Då går detta att hantera. Det är jag övertygad om.

  3. mathilda zotterman skriver:

    Tack för att du reder ut detta med brutto respektive nettoutsläpp på detta klargörande vis!! Inte så lätt att förstå utan guidning. Tråkigt att svenska regeringen månar mer om virkesuttaget än om ett levbart klimat för våra barn. Men skogsindustrin har väl varit framgångsrik i att lobba för övertygelsen att det inte skulle finnas några motsättningar mellan dessa två vilket det dessvärre finns.

Lämna en kommentar