Kommissionens 2040-förslag kommer 2 juli – men varför ser det ut som det gör?

På onsdag, den 2 juli, väntas EU-kommissionen presentera sitt förslag till det nya, bindande klimatmål för 2040 som ska skrivas in i unionens klimatlag. Egentligen skulle förslaget ha levererats för mer än ett år sedan, men istället har lanseringen skjutits upp, om och om igen.

Så nu är det bråttom. För det handlar inte bara om EU:s interna 2040-mål, utan också om det skärpta löfte om utsläppsminskningar till 2035 som medlemsstaterna, enligt Parisavtalet, måste lämna till FN:s klimatkonvention senast under september i år.

Att processen dragit ut på tiden, betyder att kommissionen har hamnat på defensiven, vilket i sin tur öppnat fältet för de aktörer som tycker att den ambition om en nettoutsläppsminskning till 2040 på 90 procent jämfört med 1990, som kommissionen lanserade i början av 2024, går för långt.

Siffran minus 90 procent kommer sannolikt att finns kvar i det dokument som presenteras på onsdag, men procentens innebörd kommer troligen att vara en annan än den som gäller för 2030-målet om en minskning med 55 procent. En urholkning av målets innebörd kommer att göra det svårare för EU och dess medlemsstater att till 2050 uppnå klimatlagens mål om ”klimatneutralitet”, varnar unionens vetenskapliga expertråd.

Nu ska det pinfärska danska ordförandeskapet på mindre än tre månader försöka ena EU:s regeringar.

——————————–

Oftast brukar det beskrivas som ett förslag om EU:s 2040-mål, men formellt handlar det om två olika mål med lite olika innebörd, lite olika tidshorisont och som ska beslutas under lite olika förutsättningar. Skillnaderna kan visa sig betydelsefulla för det konkreta utfallet.

DET ENA MÅLET är medlemsstaternas gemensamma åtagande under Paris-avtalet (kallas på FN-jargong för NDC – Nationally Determined Contribution). Åtagandena under Paris-avtalet görs med 10 års framförhållning, och ska uppdateras och skärpas vart femte år. EU-ländernas nuvarande gemensamma NDC antogs i december 2020 och gäller fram till 2030. I dokumentet lovar EU-länderna att se till att deras samlade nettoutsläpp 2030 är minst 55 procent lägre än 1990 och att senast 2050 uppnå ”klimatneutralitet”. Det förslag till uppdaterad NDC kommissionen presenterar på onsdag kommer rimligen att baseras på förslaget till internt 2040-mål, men kommer formellt att ta sikte på 2035.

För den fortsatta hanteringen är det centralt att komma ihåg att åtagandet under Parisavtalet formellt inte görs av EU, utan gemensamt av medlemsstaterna. Distinktionen är inte oviktig. Den innebär att beslutet om den uppdaterade och skärpta NDC:n måste tas i enighet mellan de 27 regeringarna, men dessutom att Europaparlamentet formellt inte har något inflytande. NDC:n lämnas in gemensamt av medlemsstaterna, inte av EU.

DET ANDRA MÅLET är EU:s interna 2040-mål. Detta nya mål ska skrivas in i EU:s klimatlag, och kommer att beslutas gemensamt av regeringarna (=ministerrådet) och Europaparlamentet. I ministerrådet gäller kvalificerad majoritet, dvs. ett enskilt land kan inte blockera beslut. I parlamentet tas besluten med enkel majoritet.

Att de formella förutsättningarna för besluten om den uppdaterade NDC:n respektive revideringen av klimatlagen skiljer sig, betyder att det mål som skrivs in i klimatlagen kan bli mera ambitiöst än den NDC medlemsstaterna enats kring.

En sådan skärpning måste inte nödvändigtvis skrivas in i klimatlagen. Att regeringarna och parlamentet vintern 2021 kunde enas om de nuvarande formuleringarna i klimatlagen, och målet minus 55 procent, byggde på att kommissionen i ett parallellt yttrande åtog sig att föreslå en skärpning av kraven om kolinlagring som sammantaget till 2030 ger en minskning av nettoutsläppen relativt 1990 inte med 55 utan med uppemot 57 procent. Uppgörelsen om klimatlagen 2021 gick alltså längre än den NDC medlemsstaterna enats om några månader tidigare, utan att denna skärpning skrevs in i lagen. En förutsättning för detta utfall är att röstningsreglerna inom EU öppnar för att i lagstiftningsfrågor ”köra över” enskilda stater, vilket inte är möjligt när NDC:n ska antas.

Inför förhandlingarna om 2040-målet har Frankrikes president, Emmanuel Macron, föreslagit att det beslut som måste tas senast i  september enbart ska handla om NDC:n och målet till 2035. Diskussionerna om det EU-interna 2040-målet och klimatlagen vill han skjuta upp till ett senare skede. Syftet är sannolikt att försvaga både NDC:n och den kommande lagstiftningen, men denna slutsats är inte självklar. Förra gången beslutade regeringscheferna om NDC:n i december 2020, medan den politiska uppgörelsen om klimatlagen (som alltså blev aningen tuffare än NDC:n) slöts först i april 2021.

Ett krav i motsatt riktning kommer från Ungern, en annan aktör som mera säkert siktar på att försvaga 2040-målet. I samband med miljöministermötet 17 juni krävde Aniko Raisz, statssekreterare vid Ungerns energi- och miljödepartement, på tvärs med Macron, att besluten om 2040-målet och NDC:n ska tas samtidigt och på samma sätt, dvs. under enighet mellan medlemsstaterna (Carbon Pulse 250617). Med en sådan lösning skulle det bli lättare för motsträviga regeringar att förhindra det som hände 2020/2021, dvs. att lagstiftningsprocessen leder till högre ambitioner än de som finns i NDC:n.

Förslaget skulle ha kommit redan för ett år sedan

Som nämnts hade EU-kommissionen egentligen i uppdrag att redan under första halvåret 2024 presentera ett förslag om ett nytt 2040-mål för unionen att skrivas in i EU:s klimatlag. Det framgår av lagens artiklar 4.3 och 4.4:

”3. I syfte att uppnå det klimatneutralitetsmål som anges i artikel 2.1 i denna förordning ska ett unionsomfattande klimatmål för 2040 fastställas. I det syftet ska kommissionen, senast sex månader från den första globala översyn som avses i artikel 14 i Parisavtalet, om det är lämpligt, lägga fram ett lagstiftningsförslag, baserat på en ingående konsekvensbedömning, i syfte att ändra denna förordning så att den inbegriper unionens klimatmål för 2040 /…/

4. När kommissionen lägger fram sitt lagstiftningsförslag om unionens klimatmål för 2040 enligt punkt 3 ska den samtidigt i en separat rapport offentliggöra unionens beräknade vägledande växthusgasbudget för perioden 2030–2050, definierad som den totala vägledande volymen av nettoväxthusgasutsläpp (uttryckt i koldioxidekvivalenter och med separat information om utsläpp och upptag) som förväntas under den perioden utan att äventyra unionens åtaganden enligt Parisavtalet./…/”

Formuleringen i 4.3 – ”senast sex månader från den första globala översyn som avses i artikel 14 i Parisavtalet” – innebär att kommissionen skulle ha presenterat sitt lagförslag senast sex månader efter klimatkonventionens möte i Dubai i december 2023, dvs. redan under första halvåret 2024.

Detta uppdrag fullföljde inte kommissionen. I februari 2024 kom visserligen en rapport från kommissionen som argumenterade för ett 2040-mål på minus 90 procent, men i rapporten fanns inget förslag till lagstiftningstext som parlamentet och regeringarna kunde börja förhandla kring. Siffran 90 procent byggde främst på en analys av unionens vetenskapliga expertråd från juni 2023, där slutsatsen var att ett 2040-mål på minus 90-95 procent var den ambition som bäst anslöt till Parisavtalet och till målsättningen om ”klimatneutralitet” senast 2050.

I en bilaga till rapporten diskuterade kommissionen hur ”unionens beräknade vägledande växthusgasbudget för perioden 2030–2050 ” (artikel 4.4 ovan) skulle kunna se ut, men beräkningen såg mera ut som en skiss än som ett seriöst försök att uppfylla klimatlagens krav.

Om syftet med kommissionens publikation i februari 2024 var att vinna tid och skjuta upp det mera definitiva lagförslaget, så får manövern sägas ha varit framgångsrik. Kanske var greppet rentav ett försiktigt försök från den då nytillträdde (kristdemokratiske) klimatkommissionären, Wopke Hoekstra – som just ersatt (socialdemokraten) Frans Timmermanns (som istället återvände till den nederländska inrikespolitiken), att signalera att han kunde acceptera ett lägre tempo i klimatomställningen än sin företrädare.

Men nu råder något av panik, särskilt beträffande NDC:n. Det förslag Hoekstra på onsdag presenterar är förhoppningsvis väl förankrat bland unionens regeringar, annars väntar sannolikt en väldigt stökig förhandlingsprocess de närmaste tre månaderna. En uppdaterad NDC lär det bli innan utgången av september, men kommer den att hålla måttet?

Att man parallellt skulle hinna med att sluta en överenskommelse mellan regeringarna och parlamentet om det 2040-mål som ska skrivas in i klimatlagen, ter sig närmast uteslutet. Det är inte omöjligt att regeringarna på sin kant kan bli helt eniga om både NDC:n och om unionens 2040-mål, men med total enighet mellan de 27 regeringarna beträffande bägge målåren, blir Europaparlamentets möjligheter att i ett senare skede påverka lagstiftningsprocessen sannolikt väldigt begränsade.

En fråga som inte diskuterats inför 2 juli, men som i sak bör betyda mycket för vilka målnivåer kommissionen föreslår, är hur det blir med klimatlagens krav på kommissionen att parallellt med lagförslaget om 2040 redovisa en ”vägledande växthusgasbudget för perioden 2030–2050″. Om man efter att ha identifierat en total utsläppsbudget för perioden fram till 2050 fastställer ett alltför lågt 2040-mål, kan det komma att krävas drakoniska utsläppsminskningar 2040-2050 både för att nå klimatneutralitet 2050 och för att inte överskrida budgetutrymmet. En dyster gissning är att kommissionen på onsdag inte kommer att redovisa någon ”vägledande växthusgasbudget 2040-2050” och hoppas komma undan med detta.

Kommer artikel 6-krediter att tillåtas späda ut 90-procentsmålet?

I arbetet med att skapa enighet mellan regeringarna om NDC:n, har kommissionen öppnat för att späda ut sitt förslag om ett lagstadgat 90 procents-mål med olika typer av ”flexibiliteter”. En del av de förslag som lyfts är tämligen okontroversiella, till exempel att på ett eller annat sätt tillåta att ”negativa utsläpp” (som bio-CCS, dvs. infångning och bergrumslagring av biogen koldioxid) bidrar till målet. Den heta frågan är istället om en del av målet ska kunna uppfyllas genom att finansiera åtgärder utanför unionen, till exempel genom att köpa så kallade artikel 6-krediter som certifierats under Parisavtalet.

Till en början såg dessa tankar ut att komma från den nya tyska regeringen, som i sitt nya koalitionsavtal öppnar för att upp till 3 av de 90 procenten ska kunna uppfyllas med hjälp av krediter. Så småningom visade det sig dock att denna förment tyska idé nog snarare var ett resultat av påtryckningar från klimatkommissionären Wopke Hoekstra, som antingen själv är angelägen om att försvaga 90-procentsmålet, eller uppfattade att någon typ av försvagning, till exempel via artikel 6-krediter, krävs för att kunna uppnå enighet om en ny NDC.

Under våren har signalerna från kommissionen om behovet av ”flexibiliteter” och artikel 6-krediter kommit allt tätare, även från vice kommissionsordförande, den spanska socialisten Teresa Ribera (som formellt är överordnad Wopke Hoekstra). Utspelen fick unionens vetenskapliga råd att i ett ovanligt uttalande protestera och avråda unionen från att blanda in internationella krediter i den europeiska klimatpolitiken.

Bakom kraven om att föra in artikel 6-krediter i lagstiftningen ligger sannolikt inte bara en oro för att klimatpolitiken ska bli alltför tuff, utan också en tanke om att sänka kostnaden för EU-länderna att uppfylla de åtaganden man gjort om att ekonomiskt stödja fattigare länder i deras klimatarbete. Om artikel 6-krediter blir en del av den reguljära klimatpolitiken ”på hemmaplan”, kan dessa åtgärder parallellt utnyttjas för att uppfylla åtagandena även internationellt.

Jag har själv i ett inlägg på altinget.se beskrivit varför jag tycker att det olyckligt att unionen nu tycks vara på väg att i blanda samman åtgärder inom och utanför unionen när man formulerar sina interna mål. Det är bra om unionen erbjuder sig att köpa internationella klimatkrediter motsvarande 3 procent av unionens nettoutsläpp 1990, men att likställa den typen av insatser med väl dokumenterade, kontrollerade och verifierade utsläppsminskningar inom unionen är helt enkelt inte seriös klimatpolitik. Det är siffertrixande i syfte att dölja att målet för de interna nettominskningarna man siktar på till 2040 inte är 90 utan något mindre, till exempel 87 procent. Minus 87 procent är fortfarande ett ambitiöst mål, men det är inte minus 90 procent – varför inte stå för denna försvagning, och tala klarspråk till väljare, näringsliv och resten av världen?

På lite längre sikt kan man också befara att den öppning för artikel 6-krediter som nu tycks vara på väg, öppnar för ett betydligt större inflöde av krediter när det är dags att uppnå ”klimatneutralitet”. Hittills har beskedet alltid varit att detta mål ska nås ”domestic”, dvs. enbart med åtgärder inom unionen. Således lyder artikel 2.1 i unionens klimatlag:
”Union-wide greenhouse gas emissions and removals regulated in Union law shall be balanced within the Union at the
latest by 2050, thus reducing emissions to net zero by that date, and the Union shall aim to achieve negative emissions
thereafter.” (Svenska översättningen: ”Växthusgasutsläpp och växthusgasupptag i hela unionen som regleras i unionsrätten ska vara i balans inom unionen senast 2050 så att utsläppen vid den tidpunkten minskar till netto noll, och unionen ska sträva efter att uppnå negativa utsläpp därefter.”)

Är introduktionen av krediter i 2040-målet ett första steg till en mera fundamental försvagning av EU:s klimatpolitik? Gäller inte den principiell hållning artikel 2.1 uttrycker längre? Och var går i så fall gränsen för att hur stor andel inhemska utsläppsåtgärder man kan komma att ersätta med krediter för att nå ”net zero”?

Sveriges position oklar

Ur ett svenskt perspektiv är det svårt att se att en utspädning av 90-procentsmålet med internationella krediter skulle innebära några fördelar. En förutsättning för att de omfattande ”gröna” industrisatsningar som pågår runtom i vårt land ska bli lönsamma och överleva, är ett högt pris på utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandel. Ju mera unionens övergripande mål försvagas (till exempel genom att spädas ut med artikel 6-krediter) desto större är risken att priset på utsläppsrätterna faller, och desto skakigare blir de nya projekten (detsamma gäller för övrigt i hög grad även regeringens omhuldade planer på ny kärnkraft). Sverige och den svenska regeringen har därför allt intresse av att så långt det går begränsa möjligheterna att använda artikel 6-krediter för att nå unionsmålet. Regeringen har hittills hållit en extremt låg profil beträffande 2040-målet. Enda gången man nödtorftigt visat korten var inför ett möte med miljöministrarna för mer än ett år sedan, i juni 2024. I den så kallade kommenterade dagordningen regeringen presenterade inför detta möte, staplades svenska villkor och invändningar på ett sätt som är svårt att tolka på annat sätt än att Sverige, i varje fall i det läget, tyckte att kommissionens förslag var alltför ambitiöst.

Vart kommissionens förslag till sist leder, återstår att se. På onsdag kommer kommissionens förslag. I slutet av nästa vecka, 10-11 juli, har det nya danska ordförandeskapet bjudit in unionens miljöministrar till ett informellt möte. Tvärsäkert kommer diskussionerna att domineras av den kommande NDC:s och revisionen av unionens klimatlag.

——————-

PRESSTOPP. Enligt uppgifter i Politico, Bloomberg News och Carbon Pulse väntas kommissionen föreslå att inga internationella krediter ska inkluderas i medlemsstaternas nya NDC (som alltså har målåret 2035), men att man i det interna målet (som skrivs in i unionens klimatlag), från och med 2036 öppnar för att kompensera 3 procent av unionens nettoutsläpp med krediter. Krediterna ska dock, enligt dessa uppgifter, inte få användas inom utsläppshandelssystemen, utan därmed enbart för att kompensera utsläpp från till exempel jordbruket.