Nya EU-uppgörelser spolar banan för tuffare klimatpolitik
Under tisdagen och onsdagen slöts ytterligare två uppgörelser om EUs klimatpolitik fram till 2030 mellan EUs regeringar, Europaparlamentet och Kommissionen. Avtalet om energieffektiviseringsdirektivet blev klart på tisdagskvällen, uppgörelsen om den s.k. styrningsförordningen tidigt onsdag morgon.
I kombination med den uppgörelse om den förnybara energin som blev klar för en vecka sedan har EU-institutionerna enats om mera kraftfulla skärpningar av politiken än man kunde ana när Kommissionen presenterade förhandlingsunderlaget i november 2016.
Då föreslog Kommissionen att andelen förnybar energi 2030 skulle ökas till 27 procent – uppgörelsen från förra veckan säger 32 procent. 2016 föreslog Kommissionen att målet för energieffektiviseringen 2030 skulle sättas till 30 procent – uppgörelsen i tisdags säger 32,5 procent. I bägge dessa beslut ingår dessutom en kontrollstation 2023 då EU-maskineriet ska pröva om ambitionerna går att höja ytterligare (denna kontrollstation är dessutom samordnad med ett par andra beslutade översyner, bl.a. av direktivet om utsläppshandeln).
Klimatkommissionären Miguel Arias Cañete konstaterade att de nya besluten gör det näst intill oundvikligt att unionen under det närmaste året höjer sitt åtagande (Nationally Determined Contribution, NDC) gentemot Paris-avtalet från en utsläppsminskning 1990-2030 med 40 till minst 45 procent:
– Both new targets would de facto mean that the European Union would be in a position to raise the level of ambition of the NDC and increase its emissions reduction target to slightly over 45% by 2030, sa Cañete vid ett tal på onsdagen vid en miljökonferens i Bryssel, anordnat gemensamt av EU, Kanada och Kina.
Cañetes slutsats baseras på en aldrig offentliggjord analys som Kommissionen tog fram under vintern, som visade att om både energieffektiviserings- och förnybartdirektiven skulle landa i målsättningar på 33 procent, så skulle detta i praktiken innebära att betydligt högre utsläppsminskningar skulle vara i räckhåll än de som varit utgångspunkten för den snart avslutade översynen av EU-politiken: Minus 46 snarare än 40 procent för de samlade utsläppen, minus 49 snarare än 43 procent för utsläppen inom utsläppshandeln och minus 35-36 procent snarare än 30 procent för utsläppen utanför utsläppshandeln.
Både förnybart- och energieffektiviseringsdirektiven innehåller väl definierade, siffersatta mål som man nog ska räkna med i allt väsentligt kommer att nås. Det är visserligen ont om bindande krav på medlemsstaterna i lagstiftningen, och de innehåller uppenbarligen en hel del kryphål, men genom styrningsförordningen finns nu en procedur som gör det knepigare för medlemsstaterna att agera på tvärs med vad som beslutats gemensamt.
Dragspelet i systemet, som skulle kunna neutralisera nyttan med de nya besluten, finns i utsläppshandeln. Priset på utsläppsrätter har den senaste veckan fallit från nästan 16 till 14 euro per ton, rimligen därför att marknaden räknar med att efterfrågan på utsläppsrätter kommer att falla som en konsekvens av att politiken nu tvingar upp användningen av förnybart och pressar ned den samlade energianvändningen.
Ni som följer min blogg vet att jag tillhört dem som varit skeptiska till beslutet att i lagstiftningen om utsläppshandel införa en automatisk annullering av oanvända utsläppsrätter som första gången slår till 2023 (se t ex här och här), men utfallet av förhandlingarna om energieffektivisering och förnybart levererat gör nog att jag i någon mån måste revidera min syn. Utan den automatiska annulleringen skulle den viktigaste effekten av de nya besluten sannolikt ha varit ett lägre pris på utsläppsrätter, och effekten på de totala utsläppen begränsad.
Med den automatiska annulleringsmekanismen är, såvitt jag kan förstå, det troliga scenariot snarare att det ”överskott” på utsläppsrätter som automatiskt kommer att annulleras 2023 blir ännu större än man tidigare räknat med. En rimlig gissning är nu att åtminstone 2-3 miljarder utsläppsrätter som egentligen skulle ha auktionerats ut för att täcka koldioxidutsläpp, som en konsekvens av den senaste veckans beslut – i kombination med den automatiska annulleringen – aldrig kommer att kunna utnyttjas för utsläpp. Det återstående utsläppsutrymmet inom utsläppshandeln krymps med sådär 5-6 procent. Det är bra.
Ett hinder för Unionen att redan nu ta snabba kliv framåt och skärpa politiken är paradoxalt nog det årliga mötet med FNs klimatkonvention som i år hålls i Katowice i Polen i december.
Under arbetet med att omdana EUs klimatpolitik har Kommissionen envist hållit fast vid att EU inte ska ändra sitt ursprungliga bud till Parisavtalet (lämnat redan i början av 2015) förrän den första uppdateringen av avtalet gjorts, vilket ska ske i Katowice.
Samtidigt pågår uppenbarligen inom EU ett rätt intensivt arbete med att ta fram en mera långsiktig och mera ambitiös politik. I mars fick Kommissionen i uppdrag av regeringscheferna att presentera ett förslag till ny europeisk klimatpolitik i början av 2019, och med tanke på vad flera kommissionärer, inte bara Cañete, signalerar men också mot bakgrund av alla de dokument om höjda ambitioner som läcker ut från Kommissionen verkar det finnas skäl till optimism.
Visegrad-gruppen – Polen, Tjeckien, Slovakien och Ungern – verkar för tillfället mindre samstämda i sitt motstånd mot en tuffare klimatpolitik, samtidigt som Spanien och Italien, med nya regeringar vid makten, anslutit sig till den progressiva grupp länder som vill driva på.
Det finns skäl till optimism.
Besluten då – vad innebär de?
Energieffektiviseringsmålet är en knepig konstruktion. För vad menas när man säger att EUs energianvändning ska bli 32,5 procent mera effektiv? Lusläser man direktivtexterna blir slutsatsen att direktivet snarare handlar om att sänka energianvändningen än om att effektivisera den.
I det gällande direktivet sägs att primärenergianvändningen (ungefär energitillförseln) inom unionen 2020 inte får vara större än 1 483 Mtoe (miljoner ton oljeekvivalenter) och den slutliga användningen 1 086 Mtoe. Detta beskrivs som en ökning av energieffektiviteten med 20 procent eftersom dessa siffror ligger 20 procent under en prognos för energianvändningen 2020 inom unionen som 2007 togs fram på Kommissionens uppdrag.
I det nya beslutet sägs att primärenergianvändningen 2030 inte får vara högre än 1 273 Mtoe, vilket är 32,5 procent under en motsvarande prognos för 2030. Något mål för den slutliga energianvändningen finns, såvitt jag kan först, inte i det nya beslutet, vilket ju egentligen är logiskt. Det som är viktigt för miljön, ekonomin och den allmänna resurshushållningen är ju inte att den slutliga energianvändningen är låg utan att tillförseln, och därmed uttaget och importen av energiresurser, dämpas – med ökad effektivitet kan tillförseln av primärenergi minskas utan att den slutliga användningen behöver minska i samma mån.
För att klara detta mål åläggs alla länder att 2021-2030 årligen minska sin energianvändning med 0,8 procent, en rejäl försvagning av ambitionen jämfört med Kommissionens förslag om 1,5 procent.
I styrningsförordningen finns inga ytterligare krav om utsläpp etc., utan denna lag reglerar istället hur länderna ska bidra till att uppfylla unionens mål inom energi- och klimatpolitiken. Det viktigaste redskapet är de obligatoriska ”integrerade energi- och klimatplaner” som länderna hädanefter måste lämna in till Kommissionen vart tionde år. I dessa planer ska länderna i detalj beskriva vilka åtgärder de tänker vidta för att bidra till unionens energi- och klimatmål: lägre utsläpp, mera förnybart, lägre energitillförsel.
Utkast till planerna ska lämnas till Kommissionen för granskning redan vid årsskiftet 2018/19. Övriga medlemsländer och diverse andra institutioner får möjlighet att ge synpunkter, innan de slutliga planerna fastställs vid årsskiftet 2019/20. Några rejäla maktmedel för att klämma åt de länder som inte tar uppgiften på allvar finns dock inte. Förhoppningen är att lojaliteten mellan medlemsländerna och trycket från folkopinionen ska få det hela att fungera.
När man talar om 45 % utsläppsminskning – avser man totala utsläpp (inkl från biobränslen) eller bara utsläpp från fossila bränslen?