Ska nytolkning av EU-lagstiftningen göra att Sverige klarar klimatkraven?

Det har länge varit en etablerad sanning att Sverige inte kommer att klara ett enda av EU:s lagstadgade, centrala klimatkrav. Oftast har debatten gällt de höga utsläppen från trafiken, men även ”kolsänkan” – nettoupptaget av kol i skog och mark – har sviktat betänkligt.

Regeringen måste varje år, i en bilaga till statsbudgeten, redovisa hur det går med klimatpolitiken. I fjolårets klimatredovisning var regeringen allt annat än optimistisk när det gällande kolsänkan: ”Sammantaget bedöms Sveriges ackumulerade underskott för LULUCF-sektorn till 63–71 miljoner ton koldioxidekvivalenter för perioden 2021–2025.”

Vad regeringen inte gjorde tydligt var att om denna prognos skulle slå in, kommer Sverige i ett nafs att bli av med nästan halva det garanterade utrymme för klimatutsläpp från trafik och jordbruk på knappt 150 miljoner ton, som vi för samma period tilldelats under en annan EU-lagstiftning (Ansvarfördelningsförordningen (Effort-Sharing Regulation, ESR) – se förklaring sist i texten*).

Idag, ett år senare, har läget ljusnat betydligt.

Fast inte därför att utsläppen från till exempel trafiken har överskattats eller minskat (de har ju tvärtom ökat), utan därför siffrorna för kolupptaget i skogen justerats.

I underlaget till årets klimatredovisning, som Naturvårdsverket i somras överlämnade till regeringen, nämns inget om ”ackumulerade underskott för LULUCF-sektorn”. Idag är bedömningen istället att nettoupptaget av koldioxid 2021-2025 har varit 22-30 miljoner ton större än EU-lagstiftningen kräver.

Om prognosen håller, kommer Sverige inte att bryta mot kolinlagringskraven utan tvärtom överprestera. Hotet om att tvingas minska de svenska ESR-utsläppen ytterligare är därmed eliminerat.

Tre faktorer förklarar varför prognosen på bara ett år vänts från jätteunderskott till ett rätt stort överskott:

1. Uttaget av virke har minskat och tillväxten ökat. Mellan 2021 och 2025 föll bruttoavverkningarna i den svenska skogen från 95 till 87 miljoner kubikmeter. Samtidigt har tillväxten – efter några år där framför allt granarna  har växt dåligt – återhämtat sig. Och när träden växer bättre, samtidigt som mindre virke tas ut, då lagras mera koldioxid (eller snarare kol) i både träden och skogsmarken. Vilket är avgörande för att begränsa klimatförändringarna, särskilt på kort sikt.
2. Kunskapen om kolupptaget har växt. Vissa viktiga kolsänkor, t.ex. stubbar, har tidigare underskattats. Ökad kunskap innebär inte i sig att situationen förbättrats, men det ger oss en bättre bild av vad som pågår. Dessutom har metoderna för att beräkna upptaget förbättrats, bland annat med hjälp av AI.
3. Den tredje och viktigaste förklaringen har däremot inget med vare sig verkligheten eller med bättre kunskap eller metoder att göra, utan beror på att den svenska regeringen anser sig ha fått klartecken från EU-kommissionen att definiera den viktigaste ”baslinjen” för politiken – den så kallade skogliga referensnivån (Forest Reference Level, FRL) – på ett sätt som kommission tidigare har underkänt. Därmed sänks ribban för hur mycket koldioxid som måste lagras i den svenska skogen för att uppfylla lagkraven. Nivåer på kolupptaget som tidigare betraktades som en underprestation, förvandlas till överprestationer.

De nya svenska siffrorna lär muntra upp kommissionen. Med de nya siffrorna blir det lättare för EU att visa att unionens samlade mål för kolupptagen 2021-2025 kommer att nås. Men de nya svenska siffrorna betyder också att andra medlemsstater får möjlighet att ta hjälp av de svenska överskotten för att uppfylla lagkraven.

Sveriges regering lär också glädjas, eftersom den inte längre behöver oroa sig för ytterligare krav om minskade utsläpp från trafiken (finansministern ser dessutom säkert fram emot att kunna sälja de nya överprestationerna till andra medlemsstater).

Fast gladast är nog den svenska skogsindustrin om EU-kraven om ökade kolupptag börjar tas på mindre allvar. Krav om kolupptag betyder att virkesuttagen måste dämpas, vilket kan leda till högre virkespriser och sämre lönsamhet i industrin.

———————————————-

LULUCF-förordningen 2021-2025

Under perioden 2021-2025 bygger LULUCF-förordningen på principen ”no-debit”. Grundkravet på medlemsstaterna är att de måste förhindra att nettoupptaget av koldioxid i skog och mark samt i träprodukter minskar.

Från början var det tänkt att dessa regler skulle ha gällt hela decenniet, men 2023 ändrades regelverket för perioden 2026-2030. Diskussionen nedan är därför enbart giltig för den första femårsperioden.

Regleringen bygger på individuella basvärden för olika marktyper – skogsmark, avskogad mark, beskogad mark, betesmark, åkermark, våtmark, bebyggd mark etc. Kollagren i träprodukter samredovisas ofta med skogsmarken.

Det för Sverige överlägset viktigaste basvärdet är det som gäller skogsmark, som ju utgör ca 70 procent av den svenska landarealen.

Basvärdet för skogsmark kallas skogligt referensvärde (Forest Reference Level, FRL). 2020 fastställde kommissionen FRL 2021-2025 för samtliga medlemsstater. Värdena finns i en bilaga till LULUCF-förordningen tillsammans med instruktioner om hur FRL ska beräknas.

Kommissionens fastställelse baserades på förslag från medlemsstaterna, och ska utgå från de förhållanden beträffande tillväxt, avverkning etc samt nettoupptag av koldioxid som gällde i respektive land under perioden 2000-2009, fast justerat med hänsyn till bland annat väntade förändringar i trädens åldersfördelning.

När den svenska regeringen sände in sitt förslag till svensk FRL till Kommissionen i början av 2019, utgick man dock inte från de verkliga förhållandena 2000-2009 – som till exempel att bara en del av det möjliga virkesuttaget i verkligheten togs ut ur skogen. Istället hade man räknat ut hur stort kolupptaget skulle ha blivit om möjligheten att lagligt avverka hade utnyttjats maximalt.

Eftersom ökade avverkningar minskar kolupptaget, hamnade förslaget till FRL ganska lågt: -30,556 miljoner ton CO_2eq (minustecknet signalerar att det handlar om nettoupptag av koldioxid, inte utsläpp). Konsekvensen skulle ha blivit ganska svaga krav på Sverige att bidra till att upprätthålla kolupptaget inom unionen.

Kommissionen underkänner föreslagen svensk FRL

När det svenska förslaget skulle hanteras i kommissionens expertgrupp sommaren 2019, stötte det dock på patrull, eftersom det svenska sättet att beräkna FRL ansågs strida mot unionslagstiftningen. Sverige fick bakläxa och arbetet fick göras om. I slutet av 2019 lämnade Sverige därför in ett nytt förslag till FRL, som den här gången hamnade på -38,721 miljoner ton CO_2eq, betydligt tuffare än originalet, en nivå som Kommissionen senare fastställde och förde in i bilagan till förordningen.

Hur medlemsstaterna har levt upp till LULUCF-förordningen 2021-2025 ska utvärderas under 2027, baserat på ländernas slutrapportering 2025 (Sveriges slutrapport väntas bli klar i december 2026).

Inför utvärderingen ska medlemsstaterna genomföra ”tekniska korrigeringar” av sin FRL där man tagit hänsyn till bland annat ny kunskap. Förslag om tekniska korrigeringar ska lämnas till kommissionen i början av 2027. Den slutliga kontrollen av om länderna levt upp till lagstiftningen ska baseras på den FRL som följer efter den tekniska korrigeringen. I princip ska korrigeringen inte leda till att kraven på medlemsstaterna ändras.

Redan i mars 2025 redovisade SLU, Sveriges Lantbruksuniversitet (som hela tiden haft huvudansvaret för att ta fram underlag) till regeringen ett preliminärt förslag till ny nivå på FRL där de tekniska korrigeringarna förts in. Resultatet blev att det slutliga värdet på Sveriges FRL – den baslinje som det verkliga kolupptaget i skogen i Sverige 2021-2025 ska relateras till – var -49,620 miljoner ton CO_2eq, dvs. mer än 10 miljoner ton högre än den värde som anges i förordningen.

Det var med utgångspunkt från denna rapportering regeringen (utifrån ett underlag från Naturvårdsverket) i fjol i sin klimatredovisning till riksdagen drog slutsatsen att Sverige skulle komma att missa LULUCF-kraven rejält. Förklaringen låg framför allt i den försvagning av nettoupptagen på skogsmark som inträffade åren strax före och efter 2020.

Underkänd beräkningsmodell återkommer

Vad som därefter hänt är inte helt klart. I regleringsbrevet för 2026 fick SLU i uppdrag att ta fram ett definitivt förslag till tekniskt korrigerad FRL, baserat på rapporten från 2025. Inför arbetet blev dock de ansvariga på SLU kallade till möte på regeringskansliet den 20 februari i år, där man (enligt diarieförda tjänsteanteckningar) meddelades att det nu gällde nya förutsättningar för arbetet.

SLU meddelades att ”ett nytt vägledningsdokument tagits fram av EU-kommissionen som är mer flexibelt än tidigare”, att kommissionen ”efterfrågat medlemsländerna att göra preliminära tekniska korrigeringar under våren 2026”, samt att ”den preliminära tekniska korrigeringen ska utgå från EU-kommissionens nya vägledningsdokument och Sveriges ursprungliga tolkning av artikel 8(5), att avverkningsintensiteten ska baseras på hållbar skogsbrukspraxis och inte på den historiska avverkningen 2000–2009.”

Det som meddelades SLU var således att den modell för att beräkna Sveriges FRL, som kommissionen underkände 2019, nu åter kunde utnyttjas. Den svenska baslinjen skulle nu kunna baseras på större uttag än det verkliga.

Och precis här har vi en huvudförklaring till att Sverige nu ser ut att kunna gå från underskott till överskott under LULUCF-förordningen. Ett förfarande som Kommissionen förklarade lagstridigt för några år sedan, tycks nu ha blivit OK. Trots att inte ett kommatecken i lagstiftningen ändrats sänks kraven på de svenska kolupptagen.

Redan en månad efter mötet på regeringskansliet var SLU klara med den preliminära rapport Kommissionen efterlyst. Den korrigerade FRL som ett år tidigare hade beräknats till -49,620 miljoner ton, hade nu ändrats till -42 950 miljoner ton, vilket förklarar varför Naturvårdsverket i 2026 års underlag till regeringens klimatredovisning kunde berätta att fjolårets mycket oroande LULUCF-underskott 2021-2025 på 63-70 miljoner ton nu kunde glömmas bort:

”Sammantaget bedöms alla markbokföringskategorier inklusive brukad skogsmark med preliminär teknisk korrigering av referensnivå för skog, resultera i ett ackumulerat bokfört överskott för hela LULUCF-sektorn på -22 till -30 miljoner ton för perioden 2021–2025.”

Med det nya räknesättet kommer kolupptaget i den svenska skogen 2021-2025 således att relateras till en nivå på detta upptag som inte återspeglar hur skogen historiskt i praktiken har skötts – 2000-2009 redovisades ett genomsnittligt, årligt kolupptag i den svenska på strax under -60 miljoner ton CO_2eq. Men genom det nya räknesättet och en ny, lägre baslinje ökar chanserna att klara LULUCF-förordningens krav inte bara för Sverige och EU som helhet, utan även för de länder som får möjlighet att (sannolikt mot rimlig ersättning till svenska staten) överta det svenska överskottet, som kompensation för egna underskott.

Om fler länder kommer att kunna utnyttja det svenska räknetricket, eller om det handlar om ett exklusivt erbjudande till Sverige, är samtidigt oklart. Kommissionens nya handledning, som alltså sägs ge grönt ljus för manövern är, enligt uppgift, klar för publicering vilken dag som helst.

De nya tongångarna tycks i varje fall inte ha nått vårt östra grannland. I Finland har Luke (Naturresursinstitutet) på regeringens uppdrag presenterat ett förslag till teknisk korrigering som inte är mindre fantasifullt än det svenska. Om förslaget antas kommer Finlands FRL 2021-2025 att sänkas dramatiskt, från -29,387 CO_2eq (som anges i EU-förordningen) till de -4,901 miljoner ton CO_2eq. Luke har dessutom gjort en simulering som ska kompensera för det ökade avverkningstryck stoppet av virkesimport från Ryssland sägs ha orsakat. Accepteras detta tillägg hamnar Finlands FRL på bara -0,041 Miljoner ton CQ_2eq.

————————————

Är det som skett då så allvarligt?

Från klimatsynpunkt är det inte säkert att dribblandet med ländernas FRL har någon nämnvärd betydelse för klimatarbetet, kanske ingen alls. Inom EU styrs arbetet med kolupptagen och LULUCF numera av det nya mål som antogs 2023. Numera gäller inte ”no-debit”, dvs. att kolupptagen ska hållas oförändrade. Istället är målet att det totala, årliga kolupptaget inom unionen 2030 ska uppgå till minst 310 miljoner ton CO_2eq. I så fall skulle kolupptaget vara lägre än i början av seklet, men högre än under det senaste decenniet. Med det nya regelverket mister samtidigt FRL sin centrala roll, och därmed försvinner en hel del av de bekymmer och möjligheter till trixande med bokföringen som präglat LULUCF-tillämpningen 2021-2025.

Beträffande Sveriges nya FRL 2021-2025 är det ännu oklart i vilken mån a/ den svenska regeringen verkligen har agerat enligt instruktioner från EU-kommissionen, b/ om den på egen hand tagit ut svängarna eller c/ om de nya signalerna är ett resultat av påtryckningar på kommissionen från svensk sida.

Ett mått av klarhet får vi kanske när kommissionens förebådade, nya handledning inom kort publiceras.

Om det är så att Kommissionen nu ger grönt ljus för beräkningsmetoder, som man helt nyligen bedömde vara i strid med unionslagstiftningen, kommer ju detta att på ett mera generellt plan undergräva kommissionens auktoritet.

 

*Artikel 9.2 i ansvarsfördelningsförordningen 2018/842: ”Om en medlemsstats växthusgasutsläpp under perioden 2021–2025 som avses i artikel 4 i förordning (EU) 2018/841 överstiger dess upptag, fastställt i enlighet med artikel 12 i den förordningen, ska den centrala förvaltaren från medlemsstatens årliga utsläppstilldelning dra av en mängd som motsvarar utsläppsöverskottet i ton koldioxidekvivalenter för de aktuella åren.”