Hur vill Kommissionen ändra utsläppshandeln?

Nu på fredag, den 17 juli, kommer EU-kommissionen att föreslå nya regler för unionens utsläppshandelssystem, ETS1. I vintras antog unionen ett nytt, övergripande klimatmål för 2040. Tills dess ska unionen minska sina nettoutsläpp av växthusgaser med 90 procent jämfört med 1990. Och då duger inte nuvarande regelverk. Först ut att reformeras är reglerna för utsläppshandeln (som i nuläget berör ca 40 procent av unionens samlade utsläpp).

Hur ETS1-reglerna utformas avgör samtidigt hur stor andel av det samlade minskningsbetinget som läggs på de verksamheter som ligger utanför utsläppshandeln, till exempel jordbruk och vägtrafik. I höst kommer förslag som ska ta hand om detta.

Regeringarna och Europaparlamentet ska under hösten och vintern hantera kommissionens förslag till reformering av ETS1. Målet är att hinna ta beslut under första kvartalet 2027 (= innan fransmännen hunnit välja ny president…).

Parallellt väntas kommissionen på fredag även lansera en ”Electrification Action Plan” för att skynda på elektrifieringen av den europeiska ekonomin. Mest antas den handla om hur man ska förmå hushållen på kontinenten att byta ut fossilgas som värmekälla mot värmepumpar. Dessutom väntas förslag om att alla nya elbilar ska utrustas för att kunna leverera el tillbaka till elnätet (”vehicle-to-grid”, V2G).

Några detaljer att hålla ögonen på när det gäller reformeringen av utsläppshandeln:

1. Linjära ReduktionsFaktorn, LRF

LRF anger hur snabbt den årliga utgivningen av nya utsläppsrätter trappas ned. Indirekt bestämmer faktorn därmed hur stor den totala utgivningen av utsläppsrätter (och därmed de totala framtida utsläppen) inom systemet kan bli.

2026 och 2027 är LRF 4,3, 2028 höjs faktorn till 4,4. Om den ligger kvar där, kommer utgivningen av nya utsläppsrätter att upphöra 2039.

I beslutet om den nya klimatlagen fastslås dock att nyutgivningen ska pågå bortom detta årtal. Det betyder att LRF på något sätt måste sänkas. Frågan är när sänkningen börjar gälla, och hur stor den blir.

Ju mera och tidigare LRF sänks, desto fler utsläppsrätter kommer att ges ut och desto större blir de totala framtida ETS1-utsläppen. Och tvärtom.

Ju fler utsläppsrätter som ges ut, desto billigare blir utsläppsrätterna. Och tvärtom.

Var man hamnar är avgörande för den omstöpning av den europeiska industrin som startat, och som inte minst pågår i vårt eget land. Liten utgivning och dyra utsläppsrätter gynnar nya utsläppssnåla lösningar, stor utgivning och låga priser bromsar.

Hur LRF justeras, kommer därmed att ha enorm betydelse för omställningen.

(Tillägg 270716: En tänkbar variant är att Kommissionen föreslår att basen för tillämpningen av LRF:n ändras. Sedan 2013 relateras minskningen av den årliga utgivningen till den vekliga snittutgivningen 2008-2010 (artikel 9 i direktivet). Basvärdet är en bit över 2 miljarder. Med en LRF på 2 minskas den årliga utgivningen med 2 procent av detta basvärde.

Sedan 2013 har dock omfattningen av utsläppshandelssystemet ändrats flera gånger – verksamheter har lagts till, andra har dragits i från. Sammantaget har detta gjort kopplingen mellan basvärdet och systemets omfattning alltmera oklar. En möjlighet är att kommissionen föreslår en uppdatering av basvärdet så att LRF kommer att relateras till ett helt annat basvärde än hittills. För att illustrera: Om basvärdet är 2 miljarder och man vill ha en årlig minskning av utgivningen av utsläppsrätter på 50 miljoner utsläppsrätter, sätts LRF till 2,5 (50 miljoner = 2,5 procent av 2 miljarder). Om basvärdet sänks till 1 miljard krävs en LRF på 5 för att ge samma resultat.)

2. Marknadsstabilitetsreserven, MSR

Hur många utsläppsrätter som kommer ut på marknaden har dock hittills inte enbart styrts av LRF, utan även av reglerna för den så kallade marknadsstabilitetsreserven, MSR – eller snarare hur många outnyttjade utsläppsrätter som funnits ute på marknaden (brukar kallas TNAC, Total Number of Allowances in Circulation).

När TNAC varit högt (vilket varit fallet tills nyligen) har en del av de utsläppsrätter som utfärdats, aldrig auktionerats ut, utan placerats i MSR, Marknadsstabilitetsreserven, för att därefter annulleras. Det totala utsläppsutrymmet har därför blivit mindre än vad som motsvarat antalet utfärdade utsläppsrätter (ett antal som alltså styrs av LRF).

Tidigare i år föreslog dock kommissionen att systemet med automatiska annulleringar ska slopas. Den föreslagna ändringen kan visa sig vara utan betydelse, men om den har effekt innebär den att fler utsläppsrätter kommer ut på marknaden, dvs. större totala utsläpp. Beslut om ändringen skulle redan ha tagits, men parlamentets rapportör tyckte att hanteringen borde koordineras med den större översynen av ETS1 som nu stundar, så därför har inget hänt.

Gissningsvis föreslår kommissionen på fredag ytterligare ändringar av MSR, vilket i så fall kan påverka den verkliga effekten av en ändrad LRF.

3. Gratistilldelningen

Sedan flera månader pågår ett bråk kring gratistilldelningen av utsläppsrätter, där alla möjliga aktörer deltar. Huvuddelen av ETS1-utsläppsrätterna förs ut på marknaden via offentliga auktioner, men för att stora energiintensiva industrianläggningar i Europa inte ska drabbas av orimliga extrakostnader på grund av utsläppshandeln, har de ända sedan systemet öppnades gratis tilldelats utsläppsrätter. Tilldelningen har varit schablonartad och baserats på anläggningarnas produktionskapacitet. Ofta har tilldelningen varit större än vad som motsvarat företagens utsläpp.

Av många skäl, bland annat därför att utgivningen av nya utsläppsrätter så småningom helt ska upphöra, kommer den schablonartade gratistilldelningen att minska kraftigt under kommande år. Förändringen motarbetas intensivt av de företag som idag gynnas av systemet, med draghjälp från sina hemmaregeringar.

Att utsläppsrätter delas ut gratis istället för att auktioneras ut, påverkar inte det totala antalet utsläppsrätter i systemet, och därmed inte heller hur stora de samlade utsläppen kan bli. Däremot snedvrids konkurrensen mellan olika företag, produkter och lösningar. Att utforma gratistilldelningen så att den blir rättvis är näst intill omöjligt. Byråkratin är omfattande och dyrbar. De utvärderingar som gjorts indikerar dessutom att gratistilldelningen bromsar den tekniska förnyelse ETS1 syftar till att påskynda.

För att skydda europeiska produkter har EU infört en utsläppsrelaterad avgift på importerade industriprodukter, CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism). I takt med att CBAM fasas in och breddas ska den schablonartade gratistilldelningen avvecklas.

Samtidigt förbereder kommissionen av allt att döma att införa en helt ny typ av gratistilldelning med ungefär samma syfte som den nuvarande Innovationsfonden. Fonden ger stöd till nydanande projekt i form av reda pengar. Pengarna kommer från auktionering av utsläppsrätter. Av allt att döma vill kommissionen nu att stödet hädanefter istället ska ges i form av gratis utsläppsrätter (som mottagarföretagen kan sälja vidare), villkorade till utveckling och användning av ny teknik, dvs. en helt annan modell för gratistilldelning än nuvarande schablonlösning.

I varje fall på kort sikt väntas den totala gratistilldelningen rentav bli större än hittills, bland annat genom tillskott från en reserv på några hundra miljoner utsläppsrätter som uppstått på diverse olika sätt, bland annat genom att företag som lagts ned återlämnat outnyttjade utsläppsrätter. Kommissionen kallar reserven ”ETS Investment Booster” och utlovar 400 miljoner utsläppsrätter, motsvarande ett värde på 30 miljarder euro. Inga nya utsläppsrätter således, utan sådana som legat och skrotat lite vid sidan om.

En ytterligare modell för gratistilldelning som kan komma att utökas, tillämpas redan inom luftfarten. Den innebär att flygbolag som använder SAF, Sustainable Aviation Fuels, erhåller ett ekonomiskt stöd i form av gratis utsläppsrätter för att täcka hela eller en del av extrakostnaden för det icke-fossila flygbränslet. Stödet riktar sig alltså inte (som Innovationsfonden) till producenterna av de utsläppssnåla lösningarna, utan till köparna. Motsvarande lösning skulle kunna användas på andra produktområden och skulle dessutom kunna öronmärkas för produkter tillverkade inom EU.

4. Auktionsintäkterna

Uppemot tre fjärdedelar av de auktionsintäkter ETS1 dragit in har hittills fördelats till EU-regeringarna. Hur pengarna använts är oklart. Kommissionen har länge klagat på systemet, och argumenterat för en tydligare öronmärkning, att pengarna måste användas för att främja klimatomställningen.

Man kan tänka sig två sätt för kommissionen att få igenom en sådan linje. Den ena att helt enkelt minska medlemsstaternas andel av auktionsintäkterna, den andra att mycket hårdare reglera hur medlemsstaterna får använda intäkterna.

Den första linjen skulle kunna bestå i att en större andel av auktionspengarna stannar kvar hos kommissionen, t ex genom att driva upp andelen utsläppsrätter som används för ”riktad” gratistilldelning (se föregående punkt). Med en sådan lösning skulle medlemsstaterna fortsatt kunna använda sina auktionsintäkter lite hur som helst, men deras intäkter från auktioneringen skulle krympa betydligt.

5. Flyget

I nuläget omfattar ETS1 enbart flygtrafik inom EU. Globalt driver ICAO, FN:s luftfartsorgan, ett utsläppskompensationssystem, CORSIA, som i princip ska omfatta all internationell luftfart (=flygtrafik mellan länder). Systemet ställer dock betydligt svagare krav än ETS1, dessutom deltar fortfarande inte stora aktörer som Kina, Indien och Brasilien. Kommissionen skulle redan i juni ha presenterat en utvärdering av CORSIA. Om systemet inte hade förbättrats betydligt, skulle kommissionens rapportering innehållit förslag om att i ETS1 inkludera även flygningar från EU till resten av världen.

Det kom ingen rapport från kommissionen under juni. Däremot är det uppenbart att CORSIA-systemet inte förbättrats. Därför bör kommissionens på fredag rimligen innehålla ett förslag om att utvidga ETS1, en lösning som bergsäkert skulle orsaka protester från såväl länder utanför EU som från flygbolagen. Det kan tänkas att kommissionen hittat någon medelväg, som till exempel kan innebära någon typ av villkorad, stegvis utvidgning.

6. ”Negativa” utsläpp

För närvarande kan utsläpp inom ETS1 inte kompenseras genom någon typ av krediter från ”negativa” utsläpp, till exempel genom att företaget med utsläpp finansierar infångning och geologisk lagring av biogen koldioxid, så kallad bio-CCS, från fjärrvärme. I nuvarande direktiv sägs att kommissionen i förslaget på fredag ska redovisa en lösning på detta. Av vad som sipprat ut verkar det klart att kommissionen inte vill se ett system där utsläppare kan köpa negativa krediter direkt från ett företag som lagrat in biogen koldioxid. Istället tänker man sig att alla inköp av krediter ska hanteras av ett särskilt organ, som sorterar under kommissionen.

Den stora frågan är dock hur man ska få igång investeringar i bio-CCS i ett läge där det är betydligt billigare för utsläppare att köpa utsläppsrätter än att betala för inlagring av biogen koldioxid i berggrunden. Vilka aktörer inom ETS1 ska tvingas köpa ”negativa” krediter? Ska finansieringen lösas genom generös tilldelning av gratis utsläppsrätter till finansiering av bio-CCS?