Klimatkrediter i EU:s utsläppshandel hotar gröna investeringar i Sverige

(Texten är en bearbetning av en krönika, tidigare publicerad på Supermiljöbloggen.)

Det är verkligen inte fel när EU (eller andra aktörer) ekonomiskt stöttar klimatinsatser i andra delar av världen. Men om satsningarna samtidigt dämpar omställningstrycket inom unionen, skadas den långsiktiga konkurrenskraften hos europeisk industri, samtidigt som det globala klimatarbetet bromsas upp.

Det förslag till förändringar av unionens nuvarande utsläppshandel (ETS1), som EU-kommissionen presenterade i juli, är nog inte så uselt som det ibland framstått i den svenska debatten. I allt väsentligt håller faktiskt EU kursen. Om förslaget antas, kommer utsläppsutrymmet för den tunga industrin, energiföretagen, flygbolagen och sjöfarten inom unionen att minska rejält.

Det betyder inte att förslaget är utan brister. Att systemet med gratistilldelning av utsläppsrätter förlängs är illa. Det leder visserligen inte i sig till ökade utsläpp, men det gynnar eftersläntrarna, inte de företag som ligger i framkanten. Värre är dock att det sänker extrakostnaden för importen till EU av varor med höga ”inbäddade” utsläpp, vilket försvagar motiven för resten av världen att skärpa klimatpolitiken.

LRF, den linjära reduktionsfaktorn

Kommissionens förslag är mycket omfattande och vimlar av detaljer som var och en vore värd en krönika. Jag ska dock koncentrera mig på det som betyder mest för unionens egna utsläpp, ändringen av LRF, den Linjära Reduktionsfaktorn.

LRF styr hur snabbt utgivningen av nya utsläppsrätter (EUA) minskar, och därmed hur stora de samlade utsläppen inom systemet kan bli.

2013 utfärdades knappt 2 miljarder nya utsläppsrätter, 2025 hade denna siffra fallit till knappt 900 miljoner. Minskningstakten styrs av LRF. Ju högre LRF, desto snabbare minskning.

2013-2020 var LRF 1,74, 2021-2023 2,2. Just nu är den 4,3, 2028 höjs den till 4,4.

Om nuvarande LRF (4,4) inte ändras, upphör utgivningen av nya utsläppsrätter 2039. När regeringarna och Europaparlamentet i slutet av 2022 gjorde upp om siffran var dock syftet inte att sätta ett slutdatum för utgivningen av utsläppsrätter, utan att till 2030 hamna på en nivå som motsvarande en sänkning av utsläppen med 62 procent jämfört med 2005 (vilket kopplade till målet att 1990-2030 minska unionens samlade nettoutsläpp med 55 procent). Och då behövdes en LRF 2028-2030 på 4,4.

När unionens klimatlag i vintras reviderades (bland annat skrevs in ett mål om att 1990-2040 minska nettoutsläppen med 90 procent) beställde regeringarna och Europaparlamentet samtidigt ett förslag som medgav fortsatt utgivning av utsläppsrätter bortom 2039. Politikerna efterlyste alltså en lägre LRF än dagens.

Kommissionens svar blev förslaget att 2031-2035 sänka LRF till 3,7, från och med 2036 till 1,7.

Det här försvagar systemet, men även om dessa justeringar beslutas, kommer utsläppsutrymmet inom systemet fram emot 2040 att bli väldigt litet. Man når dock inte målet att minska utsläppen inom ETS1 med 90 procent jämfört med 1990, bara 85. För att ändå kunna bokföra en minskning med 90 procent, föreslås Kommissionen få möjlighet att köpa upp till 260 miljoner internationella krediter. För köpet får kommissionen använda auktionsintäkterna från högst lika många nyutgivna utsläppsrätter.

Men ‒ förslaget om en LRF på 1,7 från och med 2036 kommer med ett viktigt förbehåll: ”in the event that high-quality and high-integrity, cost-effective international credits /…/, are not available, the linear factor shall revert to 2.7% from 2036.” (föreslagen ny artikel 9b(4) – svensk översättning är fortfarande inte tillgänglig)

Dvs. om inte kommissionen lyckas sluta avtal om köp av internationella krediter som uppfyller höga kvalitetskrav – och att dessa köp dessutom bedöms som kostnadseffektiva – blir LRF 2036-2040 inte 1,7 utan 2,7. En sådan justering skulle minska den samlade nyutgivningen av utsläppsrätter under perioden med drygt 300 miljoner. Om denna nivå behålls även efter 2040 blir effekten flera gånger större.

HÖG LRF driver på den globala utvecklingen

Med en sådan justering skulle alltså utsläppen inom EU minska ytterligare. Viktigare är dock att det skulle leda till att inte bara priset på utsläppsrätter blir högre, utan även på de utsläppsrelaterade avgifter (”CBAM-certifikat”) som importörer av ett antal varor till EU måste betala sedan årsskiftet 2025/26 – priset på dessa certifikat bestäms nämligen av det aktuella marknadspriset på utsläppsrätter.

Det här skulle höja priset (inom EU) på utsläppstunga importvaror, och gynna inte minst ett antal svenska företag som ligger i framkanten av omställningen (mest uppmärksammade stålprojekten Stegra och SSAB:s Hybrit). Det skulle också förbättra utsikterna för ett antal spännande projekt som ligger i startgroparna, bland annat för produktion av hållbara flyg- och sjöfartsbränslen.

Vad villkoret ”high-quality and high-integrity, cost-effective international credits” konkret kommer att innebära är oklart, kommissionen vill lämna förslag om det först i januari 2033. Först därefter vill kommissionen alltså se beslut om det ska köpas några krediter alls, och om LRF 2036-2040 ska bli 1,7 eller 2,7.

300 miljoner utsläppsrätter, lika mycket utsläpp och en förfärlig massa investerade miljarder står på spel.

Om begreppet ”cost-effective” skrivs in i direktivet och hur det kommer att tolkas, kan därmed få stor betydelse både för unionens klimatarbete och för den globala utvecklingen. Naturvårdsverket tror att det kommer att bli svårt att hitta krediter som ur ett EU-perspektiv förtjänar beteckningen ”cost-effective”.

Många fördelar med dyra utsläppsrätter

Om EU:s utsläpp 2036-2040 minskar med ytterligare 300 miljoner ton är det naturligtvis värdefullt, men ur ett globalt perspektiv måste nog nyttan samtidigt sägas vara näst intill betydelselös. Det stora värdet i en lägre utgivning av utsläppsrätter är istället att det skulle driva upp priserna på utsläppsrätter med potentiellt mycket stora, positiva effekter, inte minst på klimatarbetet inom EU, men troligen även globalt:

1. Priset på CBAM-certifikat stiger
   För att europeisk tillverkning inte ska missgynnas av de extrakostnader utsläppshandeln orsakar, måste importörer till EU av en handfull varor sedan 1 januari 2026 betala en avgift, relaterad till hur stora koldioxidutsläpp tillverkningen beräknas ha orsakat. Systemet brukar kallas CBAM. Avgiften erläggs genom att importörerna av unionen köper så kallade CBAM-certifikat. Kravet sätts ned för import från länder som själva infört utsläppsprissättning (i form av t ex koldioxidskatt eller utsläppshandel). För att slippa avgiften håller ett antal länder därför nu på att införa prissättning av koldioxidutsläpp. Ju högre priserna på EU:s utsläppsrätter blir, desto fler länder lär (känna sig tvingade att) prissätta koldioxidutsläpp. Och desto lättare får europeiska produkter att konkurrera.
2. Mindre behov av subventioner till ny klimatteknik
   På sikt är EU:s mål ”netto-negativa utsläpp”, vilket sannolikt förutsätter att biogen koldioxid från eldning av biomassa i stor skala fångas in och permanent lagras i berggrunden, så kallad bio-CCS. Kostnaden för bio-CCS är i nuläget betydligt högre än priset på utsläppsrätter. För att få till investeringar i bio-CCS krävs därför subventioner. Planen är att genom så kallade differensavtal (CCfD=Carbon Contracts for Difference) locka fram investeringar. Subventionen består i att unionen betalar anläggningarna mellanskillnaden mellan å ena sidan kostnaden för att fånga in och lagra biogen koldioxid, å andra sidan marknadsvärdet på utsläppsrätterna. Ju dyrare utsläppsrätterna blir, desto mindre subventioner krävs, och ju längre räcker EU:s stödpengar.
3. Ökad lönsamhet för alla typer av utsläppssnål teknik
   För den gröna industriomställningen är tuffa regler inom utsläppshandeln helt avgörande. Utan handelssystemet hade EU:s elförsörjning troligen fortfarande dominerats av kol- och gaskraft. Att systemet är tufft, är samtidigt, som nämnts, avgörande inte bara för de svenska stålsatsningarna Stegra och Hybrit, utan krävs generellt för att till exempel icke-fossilt flyg- och sjöfartsbränslen, kolsnål cement etc ska kunna tränga undan det fossila.

Att europeiska företag inte längre tillåts smita från sin klimatkostnad, ökar deras kostnader. För EU handlar balansgången om att dels inte skärpa utsläppshandelssystemet så snabbt och kraftigt att det blir omöjligt för europeiska industriprodukter att konkurrera globalt, dels att vidga utrymmet för europeiska åtgärder genom att driva fram tuffare åtgärder på andra håll.

Inom EU löser nog CBAM problemet, men hur driver vi fram motsvarande utveckling på andra håll?

Kanske kan köp av krediter villkoras till att de berörda länderna själva prissätter koldioxidutsläpp, gärna lika tufft som EU, vara ett sätt att driva på den globala utvecklingen? Men sådana krediter lär komma att kosta lika mycket eller mera än EU:s egna utsläppsrätter, och då försvinner rimligen motiven för att blanda in dem i utsläppshandeln.