Avgörande klimatvecka i Bryssel
Den stora översyn av EUs energi- och klimatpolitik som pågått i flera år är nu på väg in på upploppet. Redan denna vecka kommer flera viktiga avgöranden.
På torsdag träffas representanter för regeringarna, Europaparlamentet och Kommissionen för att (sannolikt) slutligen göra upp om hur reglerna för utsläppshandeln ska se ut bortom 2021.
På fredag möts miljöministrarna och ska då bl.a. enas om en gemensam hållning inför förhandlingarna om regelverket för utsläpp utanför utsläppshandeln (ESR), och de till detta kopplade reglerna för koldioxidinlagringen i landskapet (”LULUCF”).
Parallellt pågår motsvarande processer när det gäller nya regler för bl.a. energieffektivisering och av användning av förnybar energi.
Lite vid sidan voterar parlamentets industriutskott redan på onsdagen om revideringen av direktivet om byggnaders energiprestanda. Miljöutskottet (ENVI) skulle på torsdag ha röstat om förnybartdirektivet, men oenigheten är stor, vilket skjutit upp voteringen. Ansvaret för förnybartdirektivet delar ENVI med industriutskott (ITRE) som voterar 28 november.
Drivande för tidsplanen är inte minst det möte med FNs klimatkonvention som kommer att hållas 6-19 november. Till detta möte vill EU kunna komma med så många beslut som möjligt på plats inför den översyn och ambitionshöjning – ”stocktake” – inom Paris-avtalet, som de undertecknade länderna har lovat att leverera under 2018.
Utsläppshandeln
Längst har översynen av utsläppshandelsdirektivet kommit. Redan i februari i år fastställde både Europaparlamentet och regeringarna (i Rådet) sina ståndpunkter och sedan dess har sammanjämkningsprocessen, den så kallade trialogen (där även Kommissionen medverkar), pågått. På torsdag, den 12 oktober, ska det femte trialogmötet äga rum och det mesta tyder på att man då lyckas kompromissa ihop sig.
Det underlag som det estniska ordförandeskapet redovisade i fredags tyder på att det finns enighet om alla för klimatpolitiken riktigt centrala frågor:
- – Från 2021 höjs den så kallade linjära reduktionsfaktorn, LRF, från 1,74 till 2,2 procent. Därmed minskas utgivningen av nya utsläppsrätter (EUA) snabbare än för närvarande. Utgivningen av nya utsläppsrätter kommer att upphöra 2057 mot tidigare 2067 och minskas med totalt ca 9 miljarder utsläppsrätter.
- – ”Mellanlagringen” av icke-auktionerade utsläppsrätter i en marknadsstabilitetsreserv, MSR, (som ska starta 2019) fördubblas från 12 till 24 procent av den årliga utgivningen (i avvaktan på att antalet outnyttjade utsläppsrätter utanför reserven sjunker till under 400 miljoner). Förhoppningen är att detta ska tidigarelägga prishöjningar på utsläppsrätter.
- – Från och med 2023 kommer antalet utsläppsrätter i MSR årligen att automatiskt minskas genom annullering till en nivå motsvarande det antal som auktionerades föregående år. Sannolikt kommer detta att innebära att ytterligare någon miljard utsläppsrätter plockas ur systemet.
- – Länder som stänger kolkraftverk får rätt att annullera utsläppsrätter motsvarande utsläppen från de stängda anläggningarna.
Till annat man är ense om hör en mekanism för att (inför Brexit) automatiskt stänga ute brittiska aktörer ur systemet redan från och med 2018. Till det som gått sämst hör att parlamentet tvingats ge upp både kravet om att inkludera sjöfarten i utsläppshandeln och att etablera en ”Just Transition Fund” som ska säkra arbetsmarknaden på orter och i regioner som förlorar jobb inom t.ex. stål- och cementindustrin på grund av klimatpolitiken.
De viktigaste återstående stridsfrågorna tycks gälla dels detaljregler för gratistilldelningen till industrin, dels regler för hur en grupp östliga medlemmar ska få utnyttja auktionsintäkter för att modernisera den egna energisektorn (Polen vill kunna använda auktionsintäkter från utsläppshandeln till att bygga ut kolkraften vilket många andra motsätter sig).
Reglerna för flyget inom utsläppshandeln har hanterats separat, men denna process kopplas nu samman med den generella översynen av direktivet. Här drivs processen av att om nuvarande regler inte ändras så kommer flygbolagen att tvingas lämna in utsläppsrätter för allt flygande under 2017 mellan EU och resten av världen, alltså inte (som hittills) enbart för flyg inom EU. En sådan situation vill man till varje pris undvika.
I dessa diskussioner verkar det finnas en enighet om att från 2021 successivt minska utgivningen av de speciella utsläppsrätter (EUAA) som enbart flyget får utnyttja enligt samma modell som för resten av systemet, dvs. med ett slutår för nyutgivning 2057.
Rådet vill däremot inte acceptera Parlamentets krav om att systemet automatiskt – såvida det inte säkrats att det beslutade internationella klimatkompensationssystemet för flyget (CORSIA), visat sig fungera – från 31 december 2020 åter ska vidgas till att omfatta även flyg till/från EU. Rådet vill få bort detta datum ur texten, eller eventuellt flytta det till 2027 – en mycket kraftig försvagning. Rådet vill inte heller acceptera Parlamentets krav om att i ett slag 2021 minska utgivningen av flygutsläppsrätter med 10 procent och samtidigt öka auktionsandelen från 15 till 50 procent.
En pikant detalj som stör förhandlingarna är att parlamentets huvudförhandlare, den brittiska tory-ledamoten Julie Girling, förra veckan uteslöts ur sin partigrupp efter att i parlamentet ha röstat för en resolution som kritiserade hennes egen regering på hemmaplan.
I marginalen har EU gjort upp med Schweiz om framtiden för utsläppshandeln. Det lilla alplandet som inte är med i EU har ett eget utsläppshandelssystem som har nästan exakt samma regler som EUs. Nu ska utsläppsrätter som utfärdats av den ena aktören bli giltiga även i det andra systemet. Uppgörelsen illustrerar hur svårt det nog kommer att bli att förverkliga miljöekonomernas våta dröm, dvs ett globalt system för utsläppshandel. Det redan väldigt komplicerade systemet för att besluta om EUs utsläppshandel kommer nu att behöva koordineras även med Schweiz. Koordineringen ska skötas i en särskilt ”joint committee” med oklar maktposition.
Utsläpp utanför utsläppshandeln samt koldioxidinlagringen i landskapet
När det gäller utsläppen utanför utsläppshandeln har Kommissionen föreslagit en formellt helt ny reglering – Ansvarsfördelningsförordningen (ESR), som från 2021 ska ersätta nuvarande lagstiftning, Ansvarsfördelningsbeslutet (ESD). På fredag, den 13 oktober, möts miljöministrarna inom unionen för att enas om sin ”common approach” inför trialogprocessen. (Innehållet finns refererat inför regeringens möte med riksdagens EU-nämnd i fredags.)
Ordförandeskapets förslag innebär att regeringarna i allt väsentligt ställer sig bakom Kommissionens förslag, som innebär att det totala utsläppsutrymmet utanför utsläppshandeln 2030 ska vara 30 procent lägre än motsvarande utsläpp 2005. Kraven på respektive medlemsstat baseras i huvudsak på BNP per capita. Sverige och Luxemburg får de högsta betingen med minus 40 procent. Kravet på Bulgarien är att utsläppen 2030 inte får vara högre än 2005. Några av östländerna har grymtat om regelverket och för att lösa detta missnöje har det skrivits in vissa öppningar för dem att öka sin andel av det gemensamma utsläppsutrymmet (=ökade krav på bl.a. Sverige).
Mera strid har det varit kring hur koldioxidinlagringen i landskapet, LULUCF, ska hanteras. Enligt Kommissionens förslag kan länderna på marginalen uppfylla ESR-kraven genom stor koldioxidinlagring i landskapet, men klarar de inte vissa minimikrav om inlagring kan de tvärtom tvingas minska ESR-utsläppen ytterligare.
De flesta hade nog förväntat sig att det estniska ordförandeskapet skulle innebära ökat inflytande för de skogrika medlemsstater (med Finland (delvis även Sverige) i spetsen) som vill få vattna ur de obligatoriska kraven om koldioxidinlagring. I det förslag Estland redovisat får länderna vissa möjligheter att minska sin inlagring av koldioxid i landskapet (Sverige får 2021-2030 totalt underskrida inlagringskravet med 47,5 miljoner ton, ungefär 10 procent, vilket öppnar för ökade skogsavverkningar), men budet är påtagligt kärvare för skogsländerna än den grötiga formulering som alla svenska parlamentsledamöter med undantag för vänsterpartisten Malin Björk var med och trumfade igenom i parlamentet för en månad sedan.
Energieffektiviseringsdirektivet
Direktivet sägs styra energieffektiviteten, men formellt handlar det faktiskt om att minska energianvändningen. Nuvarande direktiv säger att medlemsstaterna ska medverka till ”att unionens energianvändning 2020 inte ska vara högre än 1 474 Mtoe primärenergianvändning eller 1 078 Mtoe slutlig energianvändning” (Mtoe=miljoner ton oljeekvivalenter), vilket brukar anses motsvara en 20-procentig effektivisering jämfört med ”business as usual”.
Kommissionens förslag innebär en skärpning av målet till 30 procent och ett tak för energianvändningen 2030 på 1 321 Mtoe primärenergianvändning eller 987 Mtoe slutlig energianvändning”.
Kring energieffektiviseringen har parlamentet ständigt drivit på och ett antal gånger uttalat sig för att målet för 2030 borde vara 40 procent. Industriutskottet ansvarar för översynen av direktivet men rapportören, polacken Adam Gierek, har i sitt förslag till beslut dock gått på tvärs med denna linje och föreslår ett mål på bara 35 procent. Jytte Guteland höll i pennan för det yttrande miljöutskottet nyligen lämnade, och ligger fast vid nivån 40 procent (2030 max 1132 Mtoe primärenergianvändning eller 849 Mtoe slutlig energianvändning). Både Gierek och Guteland sitter i den socialdemokratiska gruppen där kritiken mot Gierek tycks ha varit så hård att han varit nära att avsättas som rapportör.
Som framgår styr inte direktivet något direkt, utan dess funktion kommer i mycket att bestämmas av hanteringen av ett annat förslag, som brukar sägas hantera ”governance”, dvs. styrningen av den gemensamma energi- och klimatpolitiken. Kommissionens förslag skärper kraven på länderna att verkligen bidra till det gemensamma energieffektiviseringsmålet, och innehåller t.o.m. vissa möjligheter att straffa länder som misslyckas.
Förnybartdirektivet
En av de mest kontroversiella frågorna Kommissionens förslag till revidering av förnybartdirektivet är att mellan 2021 och 2030 successivt begränsa användningen av grödebaserade biodrivmedel från 7 till 3,8 procent av den totala energianvändningen i transportsektorn. Förslaget är ett resultat av de växande belägg som samlats för att biodrivmedel i många fall har större livscykelutsläpp än fossila drivmedel, i varje fall om man väger i indirekta effekter på markanvändningen, t.ex. utdikning av myrmarker i Sydostasien för att plantera oljepalmer.
Starka jordbruksintressen har reagerat mot förslaget och i den kompromiss som det estniska ordförandeskapet lagt fram, slopas nedtrappningen, men man behåller taket på 7 procent. Detta besked kommer säkert som en befrielse även för svenska politiker och företag eftersom det rejält förbättrar förutsättningarna att kunna genomföra den s.k. reduktionsplikten.
Att man inte behöver några fiender när man skaffat sig olämpliga vänner illustreras av ett förslag till yttrande från parlamentets jordbruksutskott som tycker att unionen bör gynna alla biodrivmedel vars livscykelutsläpp av växthusgaser än lägre än 160 g CO2eq/MJ, dvs 50 procent högre än standardvärdena för bensin (93,3 g CO2eq/MJ) och diesel (95,1 g CO2eq/MJ).
Att skogsintressena varit aktiva visas av att hållbarhetskriterierna för fasta biobränslen försvagats rejält under processens gång. I Kommissionens förslag stod att fasta biobränslen som används för att uppfylla den europeiska klimatlagstiftningen inte fick komma från ”areas of high conservation value”, ett begrepp som bl.a. brukar kopplas till det i svenska skogssammanhang numera mycket omdiskuterade begreppet ”nyckelbiotop”. I det nya förslaget har denna formulering ersatts med ”areas designated for nature protection purposes”, ett begrepp som inte är tydligt definierat, men som troligen kommer att ges samma innebörd som ”naturreservat”.
1. Ungefär så här är det tänkt att Marknadsstabilitetsreserven (som jag kallar Mellanlagringen), MSR, ska fungera:
Om ett år mer än 400 miljoner utsläppsrätter (EUA) finns ute ”i omlopp”, dvs ännu outnyttjade hos företag eller mäklare, minskas antalet EUA som enligt lagstiftningen ska auktioneras ut med 24 procent. Dessa EUA placeras i marknadsstabilitetsreserven (MSR) och ska i princip börja auktioneras ut (utöver den ordinarie auktionsvolymen) när antalet ”utsläppsrätter i omlopp” (Allowances In Circulation, AIC) sjunkit till under 400 miljoner. Dock har man därutöver tänkt sig att från 2023 årligen annullera den mängd EUA i MSR som överstiger det antal som auktionerades ut föregående år, vilket således betyder att en hel del av de EUA som placeras i MSR antagligen aldrig kommer att auktioneras ut. (Mycket förkortningar blir det…)
2. Enligt direktivet är medlemsstaterna annars skyldiga att auktionera ut sin tilldelning. Enligt förslaget ska ett medlemsland som stänger kolkraftverk kunna avstå från att auktionera ut EUA motsvarande det stängda kraftverkets utsläpp. (I samband med klartecknet för Vattenfall-affären signalerade den svenska regeringen att man avsåg att köpa och annullera EUA för 300 miljoner per år fram till 2040. Denna ambition har dock sedan dess annullerats (sorry …)).
3. I princip krävs utsläppsrätter för allt flyg till/från flygplatser inom EU. Som ett led i de globala förhandlingarna beslöt dock EU om en begränsning 2013-2016 (”stop-the-clock”) som innebär att systemet dessa år enbart omfattar trafik mellan flygplatser inom EU. Enligt nuvarande lagstiftning omfattas alltså sedan nyår även flyg till/från EU. I trialogen är dock alla överens om att förlänga gällande undantag t o m 2020 och för att undantaget ska gälla även 2017 krävs ett snabbt beslut. Parlamentets linje är dock att åstadkomma en motsvarande automatik från 2021, dvs om det inte då gjorts troligt att ett fungerande globalt system kommer att etableras, så ska fr o m 2021 EU-systemet åter utvidgas. Priset på ”flygutsläppsrätter” är i princip det samma som på reguljära EUA, f n drygt 7 euro per ton. Flygskatten tas ut per passagerare, debiteras i tre fasta nivåer. Skatteuttaget per ton CO2 varierar därför. Kan inte storleksordningen.
4. Definitionen av ”energieffektivisering” är svävande, rentav slirig. I direktivet definieras energieffektivitet som ”förhållandet mellan produktionen av prestanda, tjänster, varor eller energi och insatsen av energi”. Det mest solida måttet är nog egentligen totalt använd energi (vilket ju egentligen är något annat än ”energieffektivitet”). Sverige brukar rapportera energianvändning per BNP-enhet. Att det bråkas om procenten kan nog förklaras dels av att ambitionsnivån på detta område har stor betydelse när det gäller övriga områden – minskade utsläpp, ökad andel förnybart, men också att parlamentet flera gånger uttalat ambitionen 40 procent till 2030 och att Giereks bud om 35 procent därför uppfattats som en provokation.
5. ”Grödebaserat” är inget riktigt bra ord – i direktivförslaget används begreppet ”agrobiomassa”. Nej skog är inte med, utan det handlar om biodrivmedel tillverkade av jordbruksråvaror från åkermark.
Tack Magnus för denna värdefulla och svårfångade information! Dock några frågor:
1) Hur fungerar ”Mellanlagringen”?
2) Stänger man ett kolkraftverk får man ”rätt” att annullera utsläppsrättigheter. Vem vill annullera utsläppsrättigheter?
3) Krävs det i dag utsläppsrätter för allt flyg inom EU och mellan EU och omvärlden? Man får den uppfattningen av Din text. Vad kostar de jämfört med flygskatten på 100 kr?
4) Energieffektivisering på 40% – vad betyder det? Relativt BNP eller i absoluta termer? Skillnaden till 35 % förefaller inte så stor – varför stort bråk?
5) Vad är ”grödebaserade” biodrivmedel? Innefattar det skog?
Richard